利用PPP模式加快科研設(shè)施建設(shè)探討

文/夏耀西 劉洪業(yè) 王明昊

黨的十九大提出加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，明確創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐，要求加強國家創(chuàng)新體系建設(shè)，強化戰(zhàn)略科技力量。科技創(chuàng)新離不開科研設(shè)施，必須加快科研設(shè)施建設(shè)，為科技創(chuàng)新提供高水平的技術(shù)手段和全方位的基礎(chǔ)條件支撐。

一、科研設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與問題

我國科研設(shè)施主要有通用實驗室、專用實驗室、大型實驗裝置和野外試驗基地等。通用實驗室是在某一領(lǐng)域可以普遍開展實驗工作的科研設(shè)施，如生命科學(xué)與資源環(huán)境科學(xué)中生理生化實驗室；專用實驗室是針對某一專業(yè)實驗建設(shè)的科研設(shè)施，在其內(nèi)只能開展一種或一小類別實驗工作，如生物安全實驗室；大型實驗裝置是根據(jù)特定實驗任務(wù)設(shè)計制造的大型科研設(shè)施，如FAST望遠鏡、正負電子對撞機、風(fēng)洞、氣象災(zāi)害模擬艙等；野外試驗基地是因科學(xué)試驗特殊要求，需要在特定區(qū)域開展試驗而建設(shè)的科研設(shè)施。

目前,科研設(shè)施主要由科研單位建設(shè)，并由其管理運行，也有一些專業(yè)公司建設(shè)通用實驗室，開展一些科研單位委托的實驗任務(wù)。由科研單位建設(shè)的科研設(shè)施投資主要以財政投資為主，中央級科研單位由中央財政投資，目前主要投資渠道有中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資、中央級科研事業(yè)單位修繕購置專項資金以及科研項目部分資金；地方科研單位主要由地方財政投資。科研項目資金主要用于配置與科研項目執(zhí)行期相當壽命的科研設(shè)施，不能用于永久性科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近幾年來，國家加大科技創(chuàng)新支持力度，科研經(jīng)費持續(xù)增長，科研單位承擔(dān)科研任務(wù)不斷加重，同時，科研單位大幅度引進海外人才，加大研究生招生規(guī)模，以適應(yīng)快速增長的科技創(chuàng)新需要。但是，財政支持的科研設(shè)施建設(shè)資金總量沒有相應(yīng)增長，部分科研單位科研設(shè)施投資有減少的趨勢，造成實驗用房緊張，實驗室布局緊促，科研效率不高，安全隱患叢生；大型設(shè)施緊缺，高精尖設(shè)備跟不上科研需求；野外試驗基地不能根據(jù)學(xué)科和產(chǎn)業(yè)需求系統(tǒng)布局，填平補齊，只能在原有基礎(chǔ)上提升功能。

受單位之間、部門之間條塊分割，以及資產(chǎn)處置等問題的影響，科研單位共建科研設(shè)施少，大部分科研單位從自身發(fā)展角度獨自爭取科研設(shè)施建設(shè)資金。同時，科研單位為了自己使用方便，除大型儀器設(shè)備外，拿出來共享的科研設(shè)施少，造成科研設(shè)施利用率不高。盡管國家大力推進科研設(shè)施共建共享，但受各種體制機制制約，我國科研設(shè)施共享率一直不高。

要使科研設(shè)施能夠與快速增長的科研需求相匹配，提升科技創(chuàng)新能力和科研效率，一方面國家要加大財政資金對科研設(shè)施建設(shè)的支持力度，與科研經(jīng)費增長相協(xié)調(diào)；另一方面科研單位要創(chuàng)新科研設(shè)施投資機制，拓展資金渠道，引入社會資本參與科研設(shè)施建設(shè)，不僅能夠加快科研設(shè)施建設(shè)，減輕財政負擔(dān)，而且還能夠進一步提升科研設(shè)施建設(shè)效能，促進科研設(shè)施共享，提高科研設(shè)施管理水平和利用效率。

二、利用PPP模式建設(shè)科研設(shè)施的優(yōu)缺點

公共設(shè)施建設(shè)引入PPP模式是國家鼓勵的建設(shè)籌資模式，推行幾年來已有成熟經(jīng)驗，特別是在市政、交通和能源等領(lǐng)域有很多成功案例。科研設(shè)施建設(shè)具備公共設(shè)施的建設(shè)特點，可借鑒已有成功經(jīng)驗，探索科研設(shè)施建設(shè)利用PPP模式的可行性。PPP模式的優(yōu)點在于：第一，拓寬融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，提升經(jīng)濟增長動力，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，同時也緩解財政壓力；第二，使建設(shè)運營風(fēng)險合理分配，把每一種風(fēng)險分配給最善于對付該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，從而使整個建設(shè)項目的風(fēng)險最小化；第三，通過引入社會投資和運營，提高項目建設(shè)和運營效率，使之與經(jīng)濟的快速發(fā)展相協(xié)調(diào)。

但PPP模式也存在很大的局限性。第一，該模式主要集中在純公共領(lǐng)域、準公共領(lǐng)域，適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施類項目。如：燃氣、供電、供熱、污水和垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場和城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等公共服務(wù)項目；第二，復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要公共部門和社會資本建立與PPP模式相匹配的專業(yè)能力，而且交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和眾多的參與方可能使項目溝通存在一定的障礙，在一定程度上會降低效率；第三，為了項目長期運行穩(wěn)定，PPP合同會比較嚴格，缺乏足夠的靈活性，一定程度上導(dǎo)致后期管理不能因時制宜；第四，社會資本需要回收項目全部成本并獲得合理的投資收益，對產(chǎn)品或服務(wù)進行市場化的定價，可能會增加使用者直接支出。

三、利用PPP模式建設(shè)科研設(shè)施方式

無論科研院所還是高等院校，土地基本上由政府無償劃撥，如果采用土地開發(fā)形式取得資金進行科研設(shè)施建設(shè)，涉及國有資產(chǎn)處置問題，操作難度大。如果利用或借鑒PPP模式，科研單位與社會資本合作，利用科研單位土地，由社會資本投資建設(shè)科研設(shè)施，并進行管理運行，社會資本通過收取入駐科研團隊費用或委托實驗費用，在一定時間內(nèi)回收建設(shè)成本并獲得一定利潤，然后將科研設(shè)施使用權(quán)整體移交科研院所或高等院校。該方式不涉及土地資產(chǎn)和科研設(shè)施資產(chǎn)處理問題，只是管理權(quán)限問題，如果模式設(shè)計恰當，有一定的可操作性。

利用或借鑒PPP模式投資建設(shè)科研設(shè)施，其前提條件是該科研設(shè)施必須具有高度共享性，通過高度共享達到高頻率使用，才能使社會資本投資能夠在合理的時間內(nèi)回收，并實現(xiàn)合理利潤，所以因某一任務(wù)或應(yīng)對突發(fā)事件而建設(shè)的專用科研設(shè)施，不適合利用或借鑒PPP模式投資建設(shè)。以下幾種科研設(shè)施比較適合利用或借鑒PPP模式建設(shè)：

（一）位于城區(qū)的通用科研用房。通用科研用房具有普適性，科研團隊攜帶儀器設(shè)備入駐即可開展工作，使用頻率高，特別是位于交通便利、配套齊全的城區(qū)。城區(qū)的土地價值一般較高，社會資本在不用承擔(dān)土地成本的前提下，能夠在較短的時間內(nèi)回收投資，且無較大風(fēng)險。

如在北京城區(qū)，投資建設(shè)10000平方米通用科研用房，其建設(shè)成本約5000萬元，科研團隊入駐費若為700元/年.平方米，社會資本7年多可收回投資，所以區(qū)位較好的科研院所或高等院校的通用科研用房可以通過PPP模式建設(shè)。社會資本10～12年可以收回投資并獲得合理利潤，第12年科研用房可整體移交科研院所或高等院校。

（二）位于典型區(qū)域的試驗基地。典型區(qū)域試驗基地具有一定的代表性，科研任務(wù)多。試驗基地一般遠離城市，特別是農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等行業(yè)試驗基地，科研院所或高等院校管理難度大，成本高。同時，由于農(nóng)業(yè)、林業(yè)所需要的田間試驗地為農(nóng)業(yè)或林業(yè)用地，受土地政策限制，劃撥難度大，所以大部分田間試驗地為租賃使用。依據(jù)現(xiàn)行財政投資規(guī)定，難以在租賃土地上開展規(guī)模化科研設(shè)施建設(shè)。為此，可以利用PPP模式開展試驗基地建設(shè)，一方面解決投資渠道問題，另一方面促進試驗基地企業(yè)化管理，有利于推進共享，提高試驗基地使用效率。

例如一個2000畝的試驗基地，政府為科研單位提供長期無償使用權(quán)。建設(shè)一個較為標準的農(nóng)作物試驗基地，需要建設(shè)普通實驗室約2000平方米，住宿和餐廳約3000平方米，掛藏室、倉庫等附屬用房1000平方米，2000畝標準化大田以及基本設(shè)備，大約需要投資3500萬元。固定管理人員5人，每年管理費約50萬元。如果設(shè)定20年回收期，考慮基本利潤，每年社會資本需實現(xiàn)250萬元凈收入。通常科研團隊使用標準化大田費用為1500元/年.畝，社會資本再通過住宿、餐飲以及科普等創(chuàng)收，可以實現(xiàn)盈利。

（三）大型公共實驗室。由科研單位提供實驗用房，由社會資本購置儀器設(shè)備，構(gòu)建公共實驗室，并由社會資本管理，通過收取實驗費用形成收入。科研單位與社會資本簽訂購買實驗服務(wù)協(xié)議，科研單位由于提供了實驗用房而獲得廉價且優(yōu)先的實驗服務(wù)，社會資本獲得較為穩(wěn)定的收入。由于大型公共實驗室且有良好的通用性，社會資本在服務(wù)好科研單位的同時，加大市場開拓，提高實驗儀器設(shè)備的使用效率，補充收入，可以獲得相應(yīng)利潤。

（四）綜合性科技園區(qū)。綜合性科技園區(qū)規(guī)模較大，功能綜合，一般有科技創(chuàng)新、成果集成展示、企業(yè)孵化以及園區(qū)保障等功能。綜合性科技園區(qū)位置較好，交通方便，社會資本按照園區(qū)功能定位以及科研單位需求進行規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)和管理。

綜合性科技園區(qū)通常由當?shù)卣畡潛芡恋兀Ｍ麍@區(qū)能夠盡快建成，盡早發(fā)揮科技驅(qū)動區(qū)域發(fā)展的作用，更重要的是政府不希望土地長期空置；科研單位也希望盡快完成園區(qū)建設(shè)，完善功能，科研團隊能夠盡早進駐，全面開展科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化工作。如果科研單位僅利用財政資金，短期難以完成園區(qū)各項功能建設(shè)，團隊不能整體進駐，不利于各項工作有效開展；如果科研單位借助社會資本，不僅使園區(qū)在較短時間內(nèi)整體建成，而且還能實現(xiàn)園區(qū)社會化、專業(yè)化管理，提高園區(qū)管理水平。利用PPP模式建設(shè)，一方面，社會資本為科研單位提供科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化條件保障，科研單位為其提供一定的較為穩(wěn)定收入，主要有實驗室使用費、會議費和住宿餐飲費；另一方面，社會資本利用科研單位成果或影響力進行企業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)開發(fā)，形成經(jīng)濟效益。通過物業(yè)服務(wù)及其它增值服務(wù)，社會資本可在10年左右實現(xiàn)收支平衡，再通過企業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)開發(fā)實現(xiàn)利潤，利用社會資本建設(shè)綜合性科技園區(qū)具備較高的可行性。

四、利用PPP模式建設(shè)科研設(shè)施風(fēng)險分析及建議

（一）風(fēng)險分析

1.科研單位風(fēng)險。科研單位利用社會資本最終目的是盡快形成科研條件，并能夠長期穩(wěn)定得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)，所以科研單位面臨的風(fēng)險主要有三點：一是社會資本由于資金問題不能按質(zhì)按量按期建設(shè)；二是由于運營達不到預(yù)期效益，社會資本不能按照約定范圍向科研單位提供優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定服務(wù)；三是由于要向社會資本提供長期穩(wěn)定服務(wù)費用，如果受政策或事業(yè)發(fā)展影響，不能持續(xù)提供費用造成違約。

2.社會資本風(fēng)險。一是長期穩(wěn)定收益風(fēng)險，由于回收期較長，難以確保科研單位能夠長期穩(wěn)定支付服務(wù)費用；二是市場運作風(fēng)險，有一部分利潤需要通過市場運作，充分發(fā)揮設(shè)施效率所得；三是違約風(fēng)險，因與科研單位合作時間跨度大，所投資設(shè)施僅有使用權(quán)，所有權(quán)歸科研單位，如果科研單位因各種原因違約，社會資本難以無損脫身。

（二）建議

1.政府介入。由于科研設(shè)施投資是公益性較強的投資，引入社會資本不僅能夠減輕財政壓力，而且能夠優(yōu)化科研設(shè)施投資渠道，加快科技創(chuàng)新能力提升。但由于投資回收期長，對投資人和使用人都存在一定的風(fēng)險，需要政府介入，提供較為穩(wěn)定的政策環(huán)境和一部分財政投資。一方面提供政策保障，另一方面縮短回收期。

2.選擇資本雄厚且信譽良好的社會資本。科研設(shè)施建設(shè)一次性投資較大，回收期長，回報率不高，如果社會資本大量采用融資，增加資金成本會影響項目建設(shè)和運營。由于科研設(shè)施建設(shè)有一定的公益性，社會資本需要有一定的社會責(zé)任感，不能單純追逐市場利潤。同時社會資本要有一定的相關(guān)物業(yè)管理及市場運營經(jīng)驗和能力。

3.簽訂嚴密公平的合同。由于合作時間長，要確保雙方利益，盡量避免風(fēng)險。雙方必須立足長遠，充分考慮風(fēng)險，約定雙方權(quán)利和義務(wù)，特別是長期履約可能存在的風(fēng)險點，強調(diào)責(zé)任。履約過程中雙方加強溝通協(xié)調(diào)，只有通過共同努力，才能化解可能存在的風(fēng)險，從而保障各方利益。