路榮太環境民事公益訴訟案

文◎ 吳媛媛 楊 威

案情回顧

（一）基本案情

淄博市周村區人民檢察院在履行職責中發現，路榮太在2014年12月至2015年10月期間在未經相關部門審批，不具備清洗資質的情況下，購買刷桶機器及大量機油廢桶，使用強堿刷洗，并將沒有經過無害化處理的強堿廢液，利用滲坑直接排放到院內南邊其私挖的兩米見方一米深的長方形滲坑內。經淄博市公安局周村分局委托鑒定，滲坑內的液體檢出強堿成分，pH值為13.1，屬于有毒物質。淄博市周村區公安分局以路榮太涉嫌污染環境罪將其逮捕,并移送檢察機關提起公訴。2016年12月20日,淄博市周村區人民法院以污染環境罪判決路榮太承擔刑事責任。

（二）訴前程序

淄博市人民檢察院向淄博市民政局進行查詢,淄博市民政局出具了《淄博市民政局關于環保類社團組織有關問題的說明》，證明淄博市轄區內沒有符合法律規定條件的提起公益訴訟的有關組織，檢察機關作為公益訴訟人主體適格。

（三）訴訟過程

2017年3月17日,檢察機關依法向淄博市中級人民法院提起訴訟,請求依法判令路榮太消除危險、恢復原狀;若不能恢復原狀,則應賠償生態環境修復費用并承擔鑒定費及相關損失。淄博市中級人民法院審理認為,路榮太因環境污染犯罪行為造成涉案地環境污染,事實清楚,證據充分。檢察機關要求路榮太承擔污染土壤治理及生態修復的相關費用,于法有據,判決路榮太在本判決生效后10日內,將污染治理及生態修復費38400元支付至山東省生態環境損害賠償資金賬戶。

特色解讀

（一）案件特點及取得的成效

1.以案促改。本案發生地在山東省淄博市周村區，周村區是老工業區，目前正處于轉型升級的關鍵期，轄區內通過強堿強酸刷桶，利用滲坑排放酸堿廢液的情況比較普遍，路榮太案非個例。這類案件特點明顯：一是發案率高，犯罪發生地都相對比較集中，每年都有查處舉報，但因違法成本較低，發案率居高不下。二是危害較大，這種危害主要涉及對地下水及周邊土壤的破壞。三是有經濟利益驅使和生存空間，用酸堿刷洗的桶多來自當地大型化工企業。該案的辦理對此類污染環境的行為起到了震懾作用，檢察機關以此案辦理為線索，順藤摸瓜先后又辦理了三起相似的環境民事公益訴訟案，通過對被告環境污染行為的司法處理,加大了污染者的違法成本,對當地潛在的環境污染行為人起到了警示和威懾作用，也切實打擊了當地小作坊式刷桶導致的滲坑污染土壤行為。案件辦理過程中，檢察機關對工業用桶來源、數量、市場需求及職能管理部門進行了詳細調查。工業廢桶的來源大都是當地化工企業，因其不具備清洗能力和資質，故以車間為單位將工業廢桶交由個人清洗，以宏信化工為例，頻次大約是1月3次，每次100-200桶。檢察機關針對調查情況，及時向環保部門制發檢察建議，建議環保部門嚴格規范化工企業收購空桶的渠道，建立了懲罰和案件移交機制，讓“廢桶”沒有市場。

2.以改促建。在路榮太環境民事公益訴訟案辦理過程中，檢察機關注重與行政機關的協調溝通，加強與環保、國土等部門聯系，確保法律適用統一性。同時，就公益訴訟個案、類案及時溝通交流，確保案件受理、審理、判決依法規范進行。本案法院判決生效后，檢察機關建立了環境公益訴訟案件執行監督機制，暢通與法院的信息溝通機制，全程跟蹤落實監督效果，確保法院判決及時執行，使當事人及時對其所破壞的生態環境進行補償和修復。檢察機關以辦理此案為契機，督促當地環保局懲治了一批無環評手續、無合法資質、非法排污的小企業，先后取締17處30家煤焦油企業，關停60多家骨料企業，治理230余家高污染企業。

3.強化擔當，及時總結，提高公益訴訟案件辦案水平。法院判決后，我院對該案件深入分析，及時總結經驗。一方面，對于工作中發現的公益保護領域的違法行為，加強釋法說理。另一方面，圍繞服務大局扎實推進公益訴訟工作，取得黨委、政府和社會各界的理解與支持，向區人大常委會做了《周村區人民檢察院關于開展公益訴訟工作情況的專題報告》，提請區人大常委會審議通過了《關于加強檢察機關開展公益訴訟工作的意見》，將檢察建議和公益訴訟工作納入人大監督范圍。

4.恢復性司法理念在該案的辦理中取得了較好的實踐效果。監督的目的在保護，保護的關鍵在修復。針對路榮太挖掘滲坑排放強堿廢液對土壤造成的損害程度，圍繞生態修復實際，確定賠償費用是該案在辦理過程較為復雜的一個環節。生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用。經調查發現，具有生態破壞、環境污染鑒定資質的鑒定機構較少，并且存在鑒定周期長、費用昂貴的問題，難以滿足司法辦案實踐的需要。最高人民法院《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第10條：“負有環境保護監督管理職責的部門或者其委托的機構出具的環境污染事件調查報告、檢驗報告、檢測報告、評估報告或者監測數據等，經當事人質證，可以作為認定案件事實的根據。”第23條：“生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。”根據以上法律規定，檢察機關委托淄博市環保局周村分局出具相關評估報告，經質證后作為認定事實、合理確定生態環境修復費用和生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的依據。法院最終采納了檢察機關提出的訴訟請求，實現了追求公益訴訟法律效果和社會效果的有機統一，也體現了對生態環境進行保護和修復的價值理念，具有較強的推廣價值和示范作用。

（二）難點及對策

難點一：鑒定費用較高、生態修復費用難以確定

路榮太環境民事公益訴訟案是淄博市首例檢察機關作為公益訴訟人提起的環境民事公益訴訟案件。鑒定費用較高、生態修復費用難以確定，這是辦案過程中遇到的難點問題。在庭審前后，檢察機關多次與法院進行溝通，就法律適用、事實認定及土壤修復等問題進行了深入的研討分析。根據案件實際情況，法院采納檢察機關提出的取消鑒定，由環保部門確定生態修復費用的意見。

難點二：取證難

《侵權責任法》第八章對“環境污染責任”做了專章規定，明確了環境污染責任的規則體系，包括歸責原則、減輕或者免責事由、舉證責任分配等。污染環境侵權案件因果關系適用舉證責任倒置原則，而在這個前提下，檢察機關為了充分保證能依法準確監督，對侵權人實施了污染環境的行為、侵權人的行為已經損害社會公共利益、侵權人實施的污染環境行為與損害結果之間具有關聯性這三方面充分開展調查核實。在該案的辦理中，通過詢問當事人、征詢專家評估意見、走訪環境污染現場、拍照、錄像等方式夯實了證據材料，形成了完整的證據鏈。庭前制定了周密的出庭預案，對舉證、質證、辯論等環節充分準備，庭審中掌握了主動性，邏輯嚴密，脈絡清晰，取得了良好的庭審效果，被告在一審判決后未提出上訴。

難點三：環境專業知識素養是短板

針對檢察機關不具備環境專業知識素養的短板，周村區檢察院創新建立公益訴訟案件 “法律意見+專家意見”參考咨詢機制，聘請相關領域專業人員為我院公益訴訟專家輔助人，組成專家庫，就公益訴訟案件涉及的專門性問題提出意見。該案辦理過程中，對專業環境監測的技術性問題，檢察機關引入了專家參與環境評估決策，利用他們自身的專業優勢，對該案的損害后果進行了預估，明確了該案的訴訟請求范圍，要求路榮太對殘留的危險廢物及時處置，消除危險，修復受污染的土壤，恢復原狀。若不能恢復原狀，賠償生態環境修復費用。

專業點評

裴銘光（最高人民檢察院行政檢察二處副處級助理檢察員）

本案被告路榮太因污染環境罪被追究刑事責任，檢察機關又針對其對生態環境造成的損害提起民事公益訴訟，要求其承擔民事責任。同時，檢察機關也針對違法現象所暴露出的監管問題向相關行政部門發出了檢察建議。可以說，一起案件將刑事、民事、行政、公益訴訟四個領域有機地聯系在一起，各領域職責相輔相成、效能各有側重，不僅使本案的辦理事半功倍，也更大程度地促成了公益訴訟案件辦理效果的延展效應，更好更及時地解決了當地廣泛存在的此類公益受損問題。

從檢察公益訴訟實踐看，民事公益訴訟與刑事案件的辦理聯系緊密。一方面，民事公益訴訟的案件線索較多經由刑事辦案發現，不只是檢察機關提起的民事公益訴訟案件，即使是由社會組織提起的民事公益訴訟案件中，也多由刑事案件而來。另一方面，基于兩者緊密的聯系，通過刑事附帶民事公益訴訟，能夠使受損公益得到更及時的保護，“兩高”出臺的《檢察公益訴訟解釋》對此予以明確。本案檢察機關在提起民事公益訴訟時，刑事訴訟已經結束，路榮太已經被追究了刑事責任。檢察機關充分運用在刑事案件辦理中取得的證據，有助于法院對污染環境的事實和責任作出認定。

民事公益訴訟案件與行政檢察和行政公益訴訟聯系緊密。生態環境和食品藥品安全領域是與廣大社會公眾聯系最緊密的領域，為了加強對其的保護，檢察公益訴訟制度構建在這兩個領域形成民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種方式的并存。隨著社會發展和法制完善，正如“特色解讀”中所提到的，本案中的違法行為“發案率高，犯罪發生地都相對比較集中”。“發案率高”的原因是否是制度上或監管上存在普遍的漏洞？尤其是“犯罪發生地都相對比較集中”，拋開相關產業選址集中的因素，是否更說明這些地方的行政監管出現了問題？檢察機關“順藤摸瓜先后又辦理了三起相似的環境民事公益訴訟案”，如果止于此，檢察公益訴訟還僅僅單純停留在“量”的累積，而辦案檢察機關進行了詳細調查，據此向環保部門提出了檢察建議，體現了我國公益司法保護制度中檢察機關與其他主體相比的“質”的區別，也實現了檢察公益訴訟工作“質”的飛躍。

總之，檢察公益訴訟不只是一個新生事物，也是各項傳統檢察領域整合發展的結果，在某種意義上也是各項傳統檢察業務技能的綜合演兵場，要根據個案的具體情況做好整合，最終實現公益檢察職能和公益保護效果的雙重提升。

劉加良（最高人民檢察院-山東大學檢察理論研究中心研究員、山東大學法學院副教授）

路榮太案是淄博市檢察機關辦理的首例民事公益訴訟案。作為新生制度，檢察民事公益訴訟也會遇到開局難的問題，唯有開局順利，才能行穩致遠。縱觀此起首案，如下幾點尤為值得評介。

1.“先刑后民”是檢察民事公益訴訟可以選定的路徑，但在公益訴訟全面鋪開后，這種路徑所側重的指向應予以調整。“先刑后民”是指在全部或部分民事侵權主體被生效的刑事裁判文書確定承擔刑事責任后，檢察機關才提起民事公益訴訟。在本案中，路榮太于2016年12月被刑事判決確定承擔刑事責任，淄博市人民檢察院于2017年3月才向法院提起民事公益訴訟，刑事被告和檢察民事公益訴訟之被告在外延上保持一致，符合“先刑后民”的典型特征。選定“先刑后民”的路徑，一方面有利于降低檢察機關的取證負擔，因為公安機關在偵查過程中通常會組織鑒定，所形成的鑒定意見一般可被檢察機關在民事公益訴訟中直接借用于證明“侵權行為”和“因果關系”兩方面的要件事實，這樣可有效消解檢察官在初期辦理民事公益訴訟案件的畏難情緒和恐懼心理；另一方面有利于使刑事責任和民事責任的承擔相互銜接與配合，確保兩者都不缺位，提高違法成本，全方位維護公共利益，使潛在的違法者基于成本高昂而不敢或不能實施侵害公益的行為。然而，隨著檢察公益訴訟的深入開展，若繼續嚴重依賴于“先刑后民”的路徑，檢察機關就會被指責為“不思進取”和“難堪重任”；若選案時依然盡量不選單位犯罪案件，民事公益訴訟被告的外延若依然盡量不大于刑事被告的外延，檢察機關就會被抨擊為“專撿軟柿子捏”，所以既然“先刑后民”的路徑不能放棄，那么這種路徑所側重的指向應有所調整，應多指向單位犯罪案件，應重點實現民事公益訴訟之被告的非單一化。

2.訴訟請求的合并列明有利于獲得勝訴的裁判結果，但精準列明應是今后努力的方向。本案中，有“判令路榮太消除危險、恢復原狀”和“若不能恢復原狀，則賠償生態環境修復費用”兩項訴訟請求。從基本原理看，前一項為主位請求，后一項為預備請求，若主位請求得到法院的支持，法院對預備請求則不用回應；若主位請求得不到法院的支持，法院對預備請求則必須回應。檢察機關在民事公益訴訟中同時列明主位請求和預備請求，相當于為獲取勝訴之裁判結果做了雙重準備，可確保勝訴的高比例。但從筆者掌握的裁判文書上，絕大多數法院直接選擇支持預備請求，而對主位請求不表明態度，這固然與法院方便下判的可能傾向有關，但也在提醒檢察機關，精準地確定訴訟請求方面還有進一步提高的空間。若根據在起訴前已收集到的證據，足以判斷提出何種訴訟請求更有利于維護公共利益，檢察機關應充滿自信地予以列明，而無須做模糊化處理。

3.注重辦案效果的擴展效應是檢察民事公益訴訟擴大影響力的關鍵所在。本案中，路榮太之所以從事清洗工業廢桶的業務，是因為當地的化工企業有收購空桶的需求。沒有需求，就沒有供給。淄博市檢察機關結合辦理本案所發現的這一實情，向環保部門發出社會治理型檢察建議，建議環保部門嚴格規范化工企業收購空桶的渠道，實現了“辦理一案，帶動一片”，使民事公益訴訟的個案效果擴大化，有助于類似問題得到系統地解決。