PPP融資模式在水利工程建設中的應用

魏淑卿，宋艷，陸春建

（河南省豫東水利工程管理局，河南開封475002）

1 引言

水利工程不論是工程量還是投資等都較為巨大，同時兼具周期長以及盈利弱等劣勢，多以政府投資為基礎實現(xiàn)建設實施，使得政府壓力風險等愈加提升。而PPP以鼓勵政府、私營實現(xiàn)合作為導向進行融資，從而緩解社會效益類的基礎設施建設的資金壓力。目前不論是金融還是工程建設等，PPP仍較為新鮮。水利融資以PPP模式為基礎仍需深入探索研究。

2 PPP融資基本概述

PPP，英文稱“Public Private Partnership”，該模式多指政府以及私營組織等，以基礎設施建設為基礎實現(xiàn)融資的合作方式，也可為實現(xiàn)公共物品、服務等的提供而以特許經(jīng)營協(xié)議為基礎，用于合伙人間實現(xiàn)合作共贏，并以協(xié)議對最終細則、方案等進行明確，確保項目得以優(yōu)化并高效完成的一種融資模式[1]。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。其開展形式及意義如下：

2.1 公私合營

該合營方式因由政府構(gòu)成，使得融資更富關注點與便利性。PPP將其中一些政府責任通過特許經(jīng)營等方式向著社會主體實現(xiàn)轉(zhuǎn)移，從而使政企一起合作對社會進行創(chuàng)建。該方式可使利益、風險等得以共享與分擔，還可實現(xiàn)建設全程化的合作。此外，對政府資金來說還能使壓力等得以減弱，相應投資風險等也可得以保障。PPP則以項目為基礎，其按照預期收益以及現(xiàn)存資產(chǎn)并借以政策幫扶來實行融資。此外，PPP并非根據(jù)職權(quán)所有來融資，其不論是直接收益還是扶持效益等都需進行償還。

2.2 PPP融資推動民營資本加入項目

PPP需要以項目特點、流程為基礎進行融資，該方式可就具體項目實踐及其運行規(guī)劃等對融資細則、事項等進行明確。PPP可對企業(yè)投資實現(xiàn)有效調(diào)動，在對投資風險實現(xiàn)有效把控的同時，還可將民企相應管理方式、技術等引至項目，并對其建設、運營等進行高效控制。PPP可將建設周期、運作成本實現(xiàn)縮短與降低，能夠?qū)摇⒚衿笙鄳孢M行切實保障。

2.3 PPP融資確保民營資本“圖得利益”

項目以融資建設為前提，可對利益收入等實現(xiàn)有效擴散，并將其分散至多處投資企業(yè)。此外，投資項目以政策為其扶手，可獲取諸如稅收、貸款等諸多優(yōu)惠，民企還可優(yōu)先開發(fā)土地等，進而對其投資熱情實現(xiàn)有效調(diào)動，確保民企能夠圖得利益，進而確保融資高效開展。

3 水利工程相關分類及PPP適用性

水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐。諸如灌溉以及防洪等與社會公眾息息相關，使其具有很強的社會公益性；而諸如供水發(fā)電等又使其兼具經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)等特性。為對PPP與水利項目相應適用性進行探討，便需要分類分析，其類別如下：

3.1 經(jīng)營性

以經(jīng)營性為前提的水利工程，指的是具備明顯經(jīng)濟效益或兼具社會效益的相關工程，比如發(fā)電以及養(yǎng)殖等多類工程。該類項目僅需收取相應用戶費用便可獲益，其風險不高。經(jīng)營性一般與PPP融資十分契合，歐美國家多以特許經(jīng)營相關協(xié)議為基礎開展，民企于合同期內(nèi)進行建造并運營，同時獲得應得回報。期滿則將其運營權(quán)等轉(zhuǎn)交相關公共部門。該類項目不論是公益性還是收益性都需得以有效平衡，從其經(jīng)濟效益出發(fā)來設計、評估，在確保私營商不會受損的同時，也不能使其收益過分，導致公益性等遭到減弱。所以，應推動定價機制更為合理、穩(wěn)定構(gòu)建，同時評估其工程收益，并對民企退出的相應時間、機制等進行合理修正[2]。

3.2 準經(jīng)營性

該類項目雖可對一些投資實現(xiàn)回收，但其建設周期以及投資金額一般較長、較大。諸如對農(nóng)業(yè)進行灌溉供水，以及交通航運等這些水利項目現(xiàn)金流不大，而且其由設計至后期收益等較為明確。該項目有時經(jīng)營收益等并無法與項目成本相契合，應以特許經(jīng)營以及貸款擔保為保障，再輔以相應財政政策進行補貼，從而使其收益等得以保障，從而推動私企投資該類項目。此外，還應對其經(jīng)營、政策性質(zhì)的相應虧損進行區(qū)分，前者多因其經(jīng)營問題導致虧損，而后者由于公益性而導致減收。顯然，后者應受財政補貼從而進行彌補。經(jīng)營虧損多因運營不當而導致，政府需對其實行運營協(xié)助及合理監(jiān)督，使其管理、服務等效率得以有效強化，對經(jīng)營虧損等進行規(guī)避。

3.3 非經(jīng)營性

該類項目多從社會效益出發(fā)，例如防洪、除澇以及水土保持等水利項目。其使用人并不明確，或其本身便為法定的相應公共服務，其投資大而缺乏經(jīng)濟效益。對社會公益工程來說，私企多因投資門檻高以及盈利水平低等而不愿投資，可采取以下方式對PPP進行引入：首先可采取組合開發(fā)這一方式。其從區(qū)劃或流域出發(fā)進行單元規(guī)劃，而后以非經(jīng)營和經(jīng)營等性質(zhì)工程為基礎實行組合開發(fā)，同時統(tǒng)一規(guī)劃進而確保社會資本得以吸引。其次拆分外包。以生命周期為基準，包括從設計至工程移交等多環(huán)節(jié)進行劃分，對部分經(jīng)濟環(huán)節(jié)進行剝離，進而調(diào)動社會資本，而政府則對其余環(huán)節(jié)進行承擔。第三即為政府認購模式。政府由建設項目向購買運營項目進行轉(zhuǎn)變，從而對償債壓力進行緩解，同時對投資機會等實現(xiàn)有效擴充，并為私企退出等提供渠道。

4 水利融資以PPP為基礎的模式簡述

4.1 契約建管

契約建管以簽訂契約為基礎實現(xiàn)合作，與以往融資相比該模式可對風險進行共擔并對建設困難等實現(xiàn)靈活處理。契約人應利于合約實施并確保自身兼具獨立、自由性。契約建管多通過政企進行契約簽訂，從而對雙方契約范圍、職責履行等進行明確。所以，該模式實施通常以契約擬定和乙方選取等為基礎，因此需進行注冊資金標準、資質(zhì)門檻等的合理設置，確保與有能力實現(xiàn)水利建設的企業(yè)進行簽約。此外，該模式多存在諸如道德以及逆向選擇等風險，應選擇相應細則、措施等加以規(guī)避，其融資應以水利特點為基礎進行選擇應用。

4.2 股權(quán)建管

股權(quán)建管將參與方看作股東，進而對其積極性以及主人意識等實現(xiàn)高效調(diào)動，同時對其權(quán)責等進行細分、明確，為后續(xù)合作打下基礎。但股權(quán)建管存有弊端，會使融資公司相應獨立操作受到制約，其不論是運營成本還是運行風險等都會加強。因此，股權(quán)建管應從成本出發(fā)實現(xiàn)高效把控，確保私企得以正常、平穩(wěn)運轉(zhuǎn)。而該模式多與新建農(nóng)村水利項目相契合，可對農(nóng)戶進行有效調(diào)動，對其參與、用水節(jié)水等意識進行有效強化。

4.3 銀團聯(lián)貸

就水利貸款來說，其可以以銀團聯(lián)合的形式進行貸款，而銀團中相應貸款與銀行實現(xiàn)獨立，且銀團、銀行間也存有獨立權(quán)責，所以銀團并未受限于銀行，銀行本質(zhì)則為中間方。此外，貸款條件多以財產(chǎn)資質(zhì)以及預計收益等為基礎進行考慮，而這便使水利建設更富調(diào)整空間。水利建設多由政府發(fā)起，其不論是信用條件還是政策優(yōu)惠等都較為巨大，因此銀團聯(lián)貸與水利建設十分契合，項目也可以以政府信譽等為保障來貸款，為其建設發(fā)展提供資金。

4.4 BOT與土地開發(fā)相結(jié)合

該模式與農(nóng)村水利極為契合，政府和私企間經(jīng)協(xié)商以特許合約等為基礎開展建設，私企按合約規(guī)定構(gòu)建相應項目公司，確保農(nóng)村水利等得以融資與建設。在特許經(jīng)營期，私企通過項目收費來增加自身報酬，進而對前期投資等實現(xiàn)有效彌補，同時對收益風險等全權(quán)承擔。而政府則以政策優(yōu)惠（稅收優(yōu)惠、財政補貼等）為基礎使私企得到可觀報酬，進而對民間資本等實現(xiàn)有效調(diào)動，將其吸引至水利建設。而農(nóng)戶也可以以工代資進而加入水利建設，使其參與、節(jié)水等意識得到有效強化。期滿后私企則應將其開發(fā)權(quán)等轉(zhuǎn)至政府手中。該融資設計可對開發(fā)商相應投資熱情進行調(diào)動，確保其投資得以可觀回報，并對財政壓力等實現(xiàn)適當減弱。

5 結(jié)語

總之，PPP融資與水利建設極為契合，政府應以其內(nèi)涵以及模式效果等為基礎制定差異方案，并借助項目、政府相關影響利用諸如契約建管、股權(quán)建管等方式實現(xiàn)多方融資，確保水利工程得以高效建設。