關(guān)于對外援助成套項目可行性研究成果評審工作的探索與實踐
——結(jié)合援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院和姆祖祖青年中心項目

文/唐曉哲

一、對外援助工作助力“一帶一路”建設(shè)

習(xí)近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講中曾提出，中國將在未來3年向參與“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展中國家和國際組織提供600億元人民幣援助，建設(shè)更多民生項目。援外工作關(guān)系到國家對外形象和國際影響力，開展援外工作是對“一帶一路”建設(shè)的有效助力，是實現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通，特別是民心相通的一項重要基礎(chǔ)工作。

作為發(fā)展中國家，我國始終在致力于自身發(fā)展的同時，堅持向經(jīng)濟(jì)困難的其他發(fā)展中國家提供力所能及的援助，幫助受援國增強(qiáng)自主發(fā)展能力。對外援助發(fā)展鞏固了我國與廣大發(fā)展中國家的友好關(guān)系，實現(xiàn)了互利共贏。在“一帶一路”倡議下，援外工作的重要性更加凸顯。

二、對外援助成套項目可行性研究成果評審的意義

援外項目種類繁多，受援國國情千差萬別，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，利益訴求也較為多元，影響項目的外部環(huán)境復(fù)雜多樣。因此，援外項目咨詢既是一項嚴(yán)肅的政治任務(wù),也是一項復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)技術(shù)工作。可行性研究是保障援外項目立項后順利實施的基礎(chǔ)，也是落實中央財政預(yù)算管理要求的必備環(huán)節(jié)；而可行性研究評審的結(jié)論和建議正是政府部門立項審批的重要決策依據(jù)。

成套項目建設(shè)是我國最主要的對外援助方式。成套項目援助是指中國通過提供無償援助和無息貸款等援助資金幫助受援國建設(shè)生產(chǎn)和民用領(lǐng)域的工程項目。中方負(fù)責(zé)項目考察、勘察、設(shè)計和施工的全部或部分過程，提供全部或部分設(shè)備、建筑材料，派遣工程技術(shù)人員組織和指導(dǎo)施工、安裝和試生產(chǎn)。項目竣工后，移交受援國使用。目前，成套項目援助約占我國對外援助財政支出的40%左右，所占比例遠(yuǎn)高于物資、技術(shù)合作等援助方式。受商務(wù)部委托，近兩年筆者公司先后承擔(dān)了十多項我國對外援助項目可行性研究成果的評審任務(wù)，包括非洲6項、亞洲3項、美洲2項。援助方式均為成套項目建設(shè)，項目建設(shè)投資預(yù)估算合計約37億元人民幣，投資限額約43億元人民幣。

可行性研究成果評審工作是對外援助成套項目立項工作必不可少的技術(shù)支撐環(huán)節(jié)。主要針對考察組赴受援國考察前提出的項目可行性研究工作方案、考察后提交的立項建議書/可行性研究報告，以及項目立項前的可行性研究階段各項相關(guān)工作成果進(jìn)行審核。做好可行性研究成果評審工作，對成套項目合理建設(shè)、順利實施以及實現(xiàn)預(yù)期的援助效益目標(biāo)具有重要作用。

三、對外援助成套項目可行性研究成果評審應(yīng)把握的重點

對外援助項目實施地點主要為非洲、亞洲、美洲等地區(qū)的發(fā)展中國家，國情各異、地理和氣候條件不同，項目投資建設(shè)的程序與國內(nèi)項目建設(shè)有較大的差異。所以，項目可行性研究關(guān)注的重點內(nèi)容、關(guān)鍵環(huán)節(jié)及項目的投資構(gòu)成均有所不同。結(jié)合援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院和青年中心等項目評審工作，筆者認(rèn)為在可行性研究成果評審中應(yīng)重點把握以下幾個方面。

1.項目受援國的情況

對外援助項目評審，首先需要針對項目受援國的實際情況，初步了解其國別特點與國別風(fēng)險，這是看似常規(guī)但很重要的第一項工作內(nèi)容。包括：受援國政治經(jīng)濟(jì)形勢、國家歷史、宗教文化、地理和氣象條件、對外國投資的相關(guān)政策法規(guī)、是否戰(zhàn)亂國家或恐怖主義威脅重點防范國家等等。這與項目建設(shè)的必要性、可行性密切相關(guān)，也關(guān)系到項目需求與規(guī)模、建設(shè)方案的合理確定，影響項目投資構(gòu)成與預(yù)估算。

本次援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院共五所，建設(shè)地點分別位于馬拉維共和國的恩徹烏等五個地區(qū)。馬拉維位于東南部非洲一隅，地域狹小卻人口眾多，是傳統(tǒng)的“靠天吃飯”農(nóng)業(yè)國，也是世界最貧窮國家之一。其政局較穩(wěn)定、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期依賴西方援助，近年對我國、印度等新興經(jīng)濟(jì)體倚重加大。2016年遭遇干旱天氣，經(jīng)濟(jì)陷入困境，馬政府出臺吸引外資政策，希望通過建立替代性行業(yè)和拓展就業(yè)領(lǐng)域，解決失業(yè)問題，確定技術(shù)工人職業(yè)技能培訓(xùn)是重點發(fā)展任務(wù)，以建設(shè)社區(qū)技術(shù)學(xué)院為戰(zhàn)略手段，提高勞動生產(chǎn)力。本次援助項目建設(shè)正是基于受援國的以上基本情況及其國內(nèi)發(fā)展規(guī)劃。馬方建設(shè)需求較為迫切，援助項目建設(shè)有利于鞏固和發(fā)展中馬友好關(guān)系，對中非建立和發(fā)展政治上平等互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文化上交流互鑒的新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系有積極意義，符合我國對外發(fā)展戰(zhàn)略。

2.項目功能與規(guī)模確定

由于承擔(dān)對外援助項目可行性研究工作的單位主要是工程設(shè)計機(jī)構(gòu)，成果編制人員主要是工程設(shè)計技術(shù)人員，其關(guān)注重點更多集中于各專業(yè)領(lǐng)域，對項目功能與規(guī)模的確定主要基于受援國對項目的初始需求，以及經(jīng)項目可行性考察了解并與受援方溝通達(dá)到的結(jié)果，所以，在可行性研究成果中往往缺少必要的需求分析與規(guī)模測算等支撐內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。這就要求在可研評審工作中，需要與編制機(jī)構(gòu)進(jìn)行耐心細(xì)致的溝通、了解考察工作詳細(xì)情況，指導(dǎo)其對需求分析等內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善。

本次援助馬拉維項目所在地除姆祖祖外，均為較偏遠(yuǎn)地區(qū)，居民需求有多大，規(guī)模如何確定，在申報的可行性研究成果中未做出明確分析，在沒有現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)可參考的情況下，評審組多次與可行性研究機(jī)構(gòu)溝通，指導(dǎo)其結(jié)合現(xiàn)有社區(qū)技術(shù)學(xué)院實際使用情況做出具體說明和對比分析。針對可行性考察了解到的當(dāng)?shù)貙嶋H需求對各項功能用房分別補(bǔ)充了需求分析和規(guī)模測算等重要內(nèi)容，做好項目與受援國社會的互適性分析，使項目功能符合當(dāng)?shù)厍嗄杲邮芗夹g(shù)培訓(xùn)的意愿，投入使用后達(dá)到援助的社會效益與目標(biāo)。

3.場址選擇

對外援助項目的現(xiàn)場情況復(fù)雜，區(qū)域市政配套缺乏是常見現(xiàn)象，需詳細(xì)了解當(dāng)?shù)刈匀粭l件、實際具備哪些建設(shè)條件及同類項目實際使用情況、使用習(xí)慣等資料，并具體考察現(xiàn)場實際場地條件，特別應(yīng)注意當(dāng)?shù)赜昙緯r的場地條件。據(jù)了解，曾有項目外方提供場址位于丘陵地區(qū)的小沖擊平地，幾年內(nèi)未發(fā)生過山洪等自然災(zāi)害，但施工當(dāng)年雨量較大，山洪暴發(fā)，所幸發(fā)現(xiàn)及時，采取引流、阻擋措施才未造成大的災(zāi)害。

本次援助馬拉維項目除曼戈切、桑恩杰社區(qū)技術(shù)學(xué)院外，馬方提供的項目擬選場地距離城市道路較遠(yuǎn)，與主路之間的交通均為土路；而可行性研究報告中未明確分析選址的合理性。經(jīng)評審向可行性研究機(jī)構(gòu)核實，報告中補(bǔ)充了關(guān)于場址選擇的說明，并明確了此次選址基本原則是盡量選擇靠近居住人群較多的地點建設(shè)。經(jīng)考察馬拉維現(xiàn)有的社區(qū)技術(shù)學(xué)院及當(dāng)?shù)貙嶋H情況了解到，當(dāng)?shù)剡m齡學(xué)生求學(xué)的積極性較高，社區(qū)技術(shù)學(xué)院的學(xué)生主要來源于學(xué)院所在選區(qū)；馬拉維主干路很少，服務(wù)于各選區(qū)的社區(qū)學(xué)院一般均遠(yuǎn)離主干路，周邊基本為土路；上學(xué)路程較近的學(xué)生采用步行或騎自行車的方式上學(xué)，路程較遠(yuǎn)的學(xué)生則在學(xué)院附近租房。從馬拉維道路交通現(xiàn)狀情況考慮，結(jié)合已建成社區(qū)技術(shù)學(xué)院實際使用情況，擬選場地可滿足社區(qū)技術(shù)學(xué)院的正常教學(xué)和生活使用需要。評審進(jìn)一步提出，建議馬方在項目紅線外配套工程建設(shè)中，采取適當(dāng)措施解決學(xué)院與主路之間的土路雨季道路泥濘問題，確保學(xué)院投入使用后道路能夠通行。

4. 建設(shè)方案論證

由于不少受援國沒有當(dāng)?shù)氐膶I(yè)設(shè)計規(guī)范，對外援助項目的建設(shè)方案大多按照我國規(guī)范進(jìn)行設(shè)計，但要結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿褡逦幕妥诮虃鹘y(tǒng)、生活生產(chǎn)習(xí)慣、氣候條件，既要與周邊城市風(fēng)格相協(xié)調(diào)，又要應(yīng)用體現(xiàn)我國現(xiàn)代建筑業(yè)科技發(fā)展水平的新技術(shù)、新材料，展示我國援外項目的良好形象，擴(kuò)大我國援建項目的影響力。同時，現(xiàn)場考察需要針對受援國建設(shè)工程相關(guān)政策文件、現(xiàn)行規(guī)范、當(dāng)?shù)氐膭趧恿Y源、技術(shù)水平、建筑材料、機(jī)械設(shè)備、材料實驗室、當(dāng)?shù)氐牡卣鹪O(shè)防、市政設(shè)施等提出詳細(xì)的調(diào)研數(shù)據(jù)資料，以支撐各專業(yè)技術(shù)參數(shù)確定和方案設(shè)計。以往曾有方案設(shè)計未考慮當(dāng)?shù)夭牧咸匦裕褂卯?dāng)?shù)睾Ｉ碀仓炷粒斐射摻顕?yán)重腐蝕并導(dǎo)致項目重建；也曾有項目在前期可行性研究時，未按受援國消防強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行方案設(shè)計，項目實施后無法通過當(dāng)?shù)叵啦块T驗收，只能重新改造。

此外，應(yīng)對受援國建設(shè)工程管理政策法規(guī)進(jìn)行充分調(diào)查核實，并依據(jù)其要求確定項目的可行性，避免項目實施過程中出現(xiàn)推進(jìn)困難等問題。據(jù)了解，曾有受援國政府和項目建設(shè)地的地方政府對援建項目的免稅政策不同，導(dǎo)致兩國政府間援助協(xié)議落實困難。評審中需就此類內(nèi)容對可行性研究報告逐一進(jìn)行核實，如未在報告中說明，則需督促其落實后書面予以明確。

5. 中外分工與長效技術(shù)支持

對外援助項目可行性研究中很重要的一個內(nèi)容就是要明確中外分工與職責(zé)，包括設(shè)計、施工等工程實施各階段的中外分工，并在雙方現(xiàn)場商談達(dá)成共識后，將此項內(nèi)容寫入雙方會談紀(jì)要，作為后續(xù)確定投資預(yù)估算范圍的重要依據(jù)文件。通常由于項目實施中的協(xié)調(diào)工作需受援國配合進(jìn)行，所以受援國負(fù)責(zé)辦理當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的批準(zhǔn)手續(xù)，審批方案設(shè)計并提供書面批準(zhǔn)書，進(jìn)行環(huán)境影響評估，以及遷移和清除項目用地范圍內(nèi)包括房屋、樹木、公共管線等在內(nèi)的地上及地下所有障礙物；負(fù)責(zé)用地紅線范圍外的所有基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，提供施工水電，免費提供臨時場地，安全保障，以及免稅并允許中方設(shè)置援外標(biāo)識。

長效技術(shù)支持也是對外援助項目評審需重點關(guān)注的問題。不少受援國在項目建成投入使用后，雖有部分人員具備一定的運(yùn)營管理能力，但不能獨立進(jìn)行設(shè)備運(yùn)行維護(hù)工作，中方后續(xù)運(yùn)維技術(shù)支持投入較大。一般可采取2－3年的技術(shù)合作，對受援國的運(yùn)行管理人員進(jìn)行培訓(xùn)等方案來解決。這需要可行性考察階段具體了解受援方的相關(guān)技術(shù)人員情況，評審中核實后方能確認(rèn)可行性研究報告中的技術(shù)支持方案是否合理。

本次援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院項目，由于馬拉維國內(nèi)已有建成的社區(qū)技術(shù)學(xué)院，學(xué)院的運(yùn)營管理模式較成熟，運(yùn)營資金由政府財政撥款和公司贊助。馬政府已開始準(zhǔn)備相應(yīng)的教師培訓(xùn)計劃，未來學(xué)院教學(xué)師資有一定的保證。項目教學(xué)實習(xí)、運(yùn)行設(shè)備相對簡單，馬方可自行培訓(xùn)操作，或在安裝、調(diào)試階段進(jìn)行講解即可，無需中方單獨制定培訓(xùn)計劃，項目建成后由馬方自己承擔(dān)項目運(yùn)營和維護(hù)工作，并負(fù)責(zé)提供相關(guān)費用。

6.關(guān)于政策、制度依據(jù)

隨著援外事業(yè)不斷發(fā)展，政府相關(guān)管理文件也在不斷完善中，1998年以來，原外經(jīng)貿(mào)部、商務(wù)部在援外項目管理方面制定了一系列的政策、法規(guī)，用以規(guī)范援外項目各項工作。因此，對外援助項目可行性研究成果評審過程中需跟蹤收集、整理新頒布的文件，并按其中有關(guān)條款的要求及時更新、調(diào)整評審的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。目前，商務(wù)部對外援助成套項目可行性研究階段涉及的相關(guān)文件主要包括管理辦法、設(shè)計指導(dǎo)、投資控制、取費標(biāo)準(zhǔn)、津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等類別。

另外，中外雙方簽訂的可行性考察會談紀(jì)要、合作備忘錄、可行性研究考察換文等文件，以及受援國提供的項目建議書（中方代建項目）或可行性研究報告（受援方自建項目）、受援國國別（地區(qū)）指南、駐外使館經(jīng)商處以及市場詢價等資料也是評審工作的重要依據(jù)。

7.關(guān)于投資預(yù)估算

首先，中國政府對援外工程項目追加工程費用有嚴(yán)格的限制，對外援助成套項目的投資限額確定后一般不可調(diào)整，因此，評審后確認(rèn)的投資預(yù)估算應(yīng)盡可能涵蓋全面，取費合理；其次，對外援助成套項目的投資構(gòu)成與國內(nèi)建設(shè)項目不同，根據(jù)其建設(shè)特點，有專門的投資構(gòu)成規(guī)定；再次，工程費的指標(biāo)水平與國內(nèi)建設(shè)工程有較大不同，除考慮設(shè)計方案外，還需要結(jié)合受援國當(dāng)?shù)氐娜斯ぁ⒌夭摹⑦M(jìn)口材料、機(jī)械設(shè)備和實驗室條件、受援國規(guī)范要求等相應(yīng)取費。另外，獨立費的取費文件依據(jù)較為復(fù)雜、變化較多，綜合人工單價、項目管理現(xiàn)場辦公費用、各階段考察費、現(xiàn)場管理團(tuán)隊費用、中期及竣工驗收費用等取費還需考慮項目現(xiàn)場條件、匯率取值、行程安排、艱苦地區(qū)類別、是否戰(zhàn)亂國家或恐怖主義威脅重點防范國家，以及受援國審查、驗收要求等情況。

評審中對文件調(diào)整等變化需及時跟進(jìn)，使審核后投資預(yù)估算合理可行，滿足項目建設(shè)實際需要。

8.分階段的評審任務(wù)

按照國家主管部門要求，每個對外援助成套項目的可行性研究評審工作通常分階段對應(yīng)多次評審任務(wù)，主要包括：可行性研究工作方案評審（可行性考察前）、可行性研究最終合同價款評審（可行性考察后）、立項建議書/可行性研究報告評審（可行性考察后）。有時還涉及：會談紀(jì)要簽署相關(guān)初步方案評審（可行性考察中）、出國費用評審等，不同階段的評審任務(wù)具體評審內(nèi)容不同、依據(jù)不同。

四、結(jié)束語

新時代、新形勢下，我國對外援助事業(yè)任重道遠(yuǎn)。我國政府提出，未來對外援助將進(jìn)一步著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高質(zhì)量，增強(qiáng)受援國自主發(fā)展能力，提高援助的針對性和實效性。這為今后更好地完成援外項目可行性研究和評審工作提出了明確要求。每一個對外援助項目都有其政治影響和社會效益，而每一次評審任務(wù)都責(zé)任重大。評審機(jī)構(gòu)要按照政府主管部門最新政策要求，切實履行評審職責(zé)，確保項目科學(xué)立項、順利實施。