關于農村養老難題突破的思路與建議
——以寧波為例

文/方泱泱 王寧 陳民懇

隨著人口老齡化進程的不斷深入，“老有善養”成為新時代面臨的新問題之一。寧波作為人口老齡化時間早、進程快、程度高的沿海發達城市，近年來在推廣居家養老服務、鼓勵發展民辦養老機構、開展養老需求評估、制定養老服務標準等方面積極開展探索和創新，為城鄉居民幸福養老奠定了堅實基礎，但總體而言，與老年人日益增長的美好晚年生活需求相比，還存在發展不平衡不充分的問題，特別是不少農村老年人面臨著“老而難休、老而不安、老而無歡”等困境，更加迫切需要解決。

一、寧波農村養老現狀

1.農村人口老齡化程度日益加深。老年人口基數大、增長快。全市農村老年人口超過88萬人，是城鎮老年人口的2倍，近幾年年均增速在5%左右。純老人家庭占比高。農村純老人家庭占全市純老人家庭的60%以上，約占全市農村老年人口總數三分之一。空巢化現象比較普遍。青壯年勞動力大量外流造成農村留守老人增多。

2.農村養老服務保障能力不斷提升。養老服務覆蓋面穩步擴大。農村五保戶應保盡保，截至目前，居家養老服務覆蓋90%的行政村，同比提高7個百分點。養老服務補助制度加快完善。困難老年人享有不同程度的養老服務補貼，80歲以上高齡老人與城鎮老年人同等享有每月高齡生活津貼，同時，對民辦非營利性養老機構收住失能、半失能老年人給予一定的運營補貼。

3.農村養老服務模式積極探索。積極探索創新，涌現出多種農村養老服務模式，努力實現“離家不離村，離親不離情，養老在鄉村，享樂家門口”。一是象山居家養老公寓。2012年以來，象山在全市率先推行“集體建設、無償居住、舊宅回收、配套服務”的農村集中式居家養老服務模式，為老人提供社會化就（送）餐、醫療保健、家政、文體娛樂、志愿結對等服務。目前，全縣共有183個村建成農村集中式居家養老公寓，建成安居房3343套，入住老人3981人。二是慈溪日間照料中心。近年來，慈溪在居家養老服務站點建設的基礎上試點建設養老日間照料中心，為老人提供就（送）餐、學習、娛樂、代購、保健等多項日常生活服務，既滿足了居家養老的親情維系，又實現了日常基本生活照料，還兼有社區養老的規范管理與保障，消除了老年人對離家養老的顧忌。目前，慈溪建有城鄉養老日間照料中心90家，6000多老人享受“定制式”養老服務。三是北侖老年愛心食堂。服務對象主要是高齡、獨居、空巢、困難、殘疾，日常生活不能完全自理，且子女不在身邊或無法實施有效照顧的老人，服務項目以送餐為主，同時，根據老年人實際需要提供安全看護、打掃衛生、代繳費、代購、配藥、陪醫等服務。目前，北侖已建有老年愛心食堂59家。

二、存在的主要問題

一是農村老人居住分散，社會化養老接受程度低，對養老服務有效供給帶來一定困難。受傳統觀念、生活習慣和鄉土感情的影響，農村老人普遍將就地“蝸居”養老作為首要選擇，對機構養老等社會化養老接受程度不高。同時，不少老人自身經濟條件有限，還在繼續從事生產活動，保持著“老而無休”的狀態，選擇社會化養老的負擔能力不足，加之居住分散，成為農村養老的一大難題。

二是農村集體經濟不強，養老服務供給能力差異明顯，結構性供需矛盾較為突出。不少行政村的集體經濟收入來源相對單一，內生增收能力不強，養老服務自我供給能力偏弱。同時，養老機構、醫療衛生等公共資源主要以中心村為主集中配置，非中心村、經濟欠發達村等地的養老服務資源較少，養老服務能力地區差異明顯。此外，部分優質養老機構“一床難求”，而一些普通養老機構的床位空置較多，養老服務資源的結構性失衡問題比較突出。

三是軟硬件配置雙滯后，農村養老服務提質增效成為最大難點。一方面，養老設施改造提升難。相當一部分農村養老機構是利用廢棄廠房、舊辦公樓等改建而成，設施陳舊老化，改擴建既受容積率的限制，也很難達到消防設計、安全驗收等要求，一些機構至今仍未取得合法運營資質。另一方面，專業化服務水平低。由于工作時間、環境和收入待遇等不具備優勢，農村養老服務人員大多是富有愛心的大齡婦女，護理、急救等專業技能缺乏，招人、留人難。

三、破題思路和建議

在鞏固家庭養老基礎地位的同時，不斷強化社區（集體）養老的關鍵性作用，因地制宜推廣協作式與互助型等養老模式，著力構建服務對象相對集中，基層自治、政府支持與市場參與相結合，與老人美好養老需求相適應的多層次、多元化農村養老服務體系。

專欄 日本推行同居型的家庭養老模式

日本政府對同居型家庭養老模式給予支持和鼓勵，并實施一系列有利于推進家庭養老的社會保障措施，包括：如果子女照顧70歲以上收入低的老人,可以享受減稅；如果照顧老人的子女要修建房子，使老人有自己的活動空間，他們可以得到貸款；如果臥床老人需要特殊設備，政府予以提供。此外，定期早晚用車接送老人到設在養老院的或單獨設立的“日托護理中心”；開展“老老介護”，以及推廣實施“時間銀行”制度，充分發揮鄰里、朋友和老年志愿者等作用，減輕社會養老負擔。

（一）建立健全多層次農村養老服務體系

一是鞏固家庭養老的基礎地位。強化子女贍養義務，研究制定有利于推進家庭養老的激勵措施，如，對為老人購買特殊家用設備的家庭給予一定補助；對因貧困而養老負擔重的家庭，其子女可享受一定的減稅和補貼；探索推出農村養老津貼計劃，為需要贍養老人的低保邊緣家庭提供養老保險和醫療津貼等。完善家庭養老護理服務，積極推動村集體自建或引進民營機構設立“日托護理中心”，為老年人提供醫療保健等服務。加強家庭抗風險能力，適當擴大政府購買服務項目覆蓋范圍，就近購買由民辦或公辦民營的養老機構提供老人急需的家庭護理等上門服務。

二是強化社區（集體）養老的關鍵作用。加強農村社區、家庭和嵌入式養老機構的資源整合，完善生活照料、醫護、娛樂等設施配套，將老人按高齡低齡、需要精神的心理慰藉還是物質援助等分類分層，提供精準養老服務。推廣協作式和鄰里互助養老模式，在居住區域較為集中的農村，探索搭建集中居住點，面向60歲以上且有自理能力的安全獨身老人，采取個人支付和政府適當支持相結合的方式，發展“離家不離村”的集體協作式養老模式；在居住分散的山區，按照就近、熟悉、自愿、互助的原則，推廣“每日一敲”、“一對一結對幫扶”等鄰里互助模式，選擇志愿者或年紀較輕且身體健康的退休村干部等，無償或低償為老年人提供日常送餐等相關服務，或考慮以獎代酬等方式，由村委會考評并獎勵給志愿者。

三是提升機構養老的托底能力。完善農村敬老院醫療服務站、專用娛樂健身場地等配套設施，改善條件以提高機構床位入住率。引導和鼓勵發展由政府建設，社會力量運營的共責式農村養老機構，服務對象不局限于“五保”老人，但有優先順序，服務內容在五保托底基礎上進行延伸，提供一定的社會化養老服務。加強專業護理人員培訓，建立護理院校、醫療機構與農村養老機構對口實習機制，通過現場教學、離崗培訓等多種方式，提高存量養老服務人員專業技能水平。積極推廣養老服務從業人員和入住養老機構老人的人身意外險等保險產品，解決老人和從業人員的后顧之憂。

（二）鼓勵發展多元化養老服務模式

一是創新“實物換養老”模式。探索推行以宅基地換養老，針對擁有房產的貧困孤寡老人，在確權和依法自愿的基礎上，放棄宅基地使用權交由村集體所有，由村委會按一定標準給老年人發放補償，提供免費居住公寓，老人享有終身免費使用權。鼓勵村集體與入住老人子女簽訂“子女贍養協議”，約定老人子女每年每人給予一定贍養費用，否則列入違約“黑名單”，并及時公示。開展轉讓土地承包權換養老，將人口外遷后荒廢的耕地集中起來交由村集體經營，并將收益按合適的比例定期發放給該地的農戶，老人可用這些收益支付在養老院的開支或居家養老費用。

二是探索“貢獻換養老”模式。研究建立全市統一規范的“時間銀行”制度，鼓勵有勞動能力的村民積極參加社會養老服務，儲備貢獻積分在年老后換取服務，并允許全市異地通兌，同時，接受村委會及民眾的監督、量化及考評，逐步建立起年輕一代贍養年老一代的穩定機制，為緩解農村養老服務人員缺乏困境提供支撐。

三是大力發展農村養老服務產業。依托四明山等區域資源優勢，大力推進農村“養老+旅游”、“養老+健康+養生”等新產業發展，探索空置率高的養老機構轉型發展有市場空間的新興產業的可能性，提高有限養老服務資源利用率。積極引導和鼓勵社會資本提供農村養老緊缺的康復醫療、精神慰藉、安全援助等服務。同時，鼓勵發展候鳥式養老服務，培育打造若干個具有一定品牌知名度的特色養老服務基地，形成以產業經濟反哺農村養老的長效機制。

（三）加快推進農村養老服務提質增效

一是推動農村養老機構規范發展。強化清理整頓，建議組建由各區縣（市）主要領導牽頭，民政、公安、衛計等相關部門聯合辦公的專項小組，對已有但尚未取得相關資質的農村養老機構開展全面排摸和調研分析，適當降低門檻后符合相關要求的，準予掛牌經營；不符合要求的，責令整改或轉型發展其他業務。開展農村養老設施改造提升專項行動，堅持“主體負責、政府支持”的原則，通過共建共享或移動服務車等方式，加快健身、消防等相關設備升級步伐，提高安全保障能力和服務水平，并探索養老設施智能化改造的可行性，積極推進以信息化技術實現智慧養老。

二是優化農村養老服務資源配置。立足各地實際和不同養老群體的服務需求，推進養老服務資源的差異化配置，加快醫療衛生、文體娛樂等“硬件”設施和護理康復、醫療保健等“軟件”服務配套，切實提高養老資源使用效率。適當調整養老服務績效考核體系，建議對空置率比較高的區縣（市）弱化甚至取消人均床位考核，并限批養老機構建設。鼓勵發展“醫養一體”的養老機構，通過與醫療機構聯營、開設分部、醫護流動站、對口服務等多種形式，加快促進醫養融合。

三是大力推進農村養老服務人才引培。建立和完善養老服務就業準入機制，制定崗位專業標準、操作規范和薪資指導價位。在強化現有服務人員業務培訓的同時，積極鼓勵和引導護理學、醫學、心理學等專業的大中專畢業生進入農村養老領域就業創業。適當增設一定數量的養老服務公益性崗位，吸納相對年輕的就業困難人員從事農村養老服務工作，增強從業隊伍穩定性。依托寧波頤樂園等相關機構，探索托管、結對等方式，加強農村養老機構管理人才的培養和輸送。