我國規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀與問題及對策建議

文／熊吉安 梅仁明

黨的十九大提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)美麗中國，為規(guī)劃環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）創(chuàng)新管理指明了方向。規(guī)劃環(huán)評是源頭管控環(huán)境污染、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)升級的重要手段，規(guī)劃環(huán)評在決策鏈前端的早期介入，將“源頭嚴(yán)防”理念有機(jī)融入產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市交通規(guī)劃、流域與區(qū)域規(guī)劃中。本文回顧了我國規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展沿革，剖析了規(guī)劃環(huán)評有關(guān)問題，結(jié)合近期國家的改革思路，提出了新形勢下規(guī)劃環(huán)評改革的對策建議，以期為推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評提供參考。

1. 規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展沿革

1.1 嘗試階段(上世紀(jì)八十年代初～2003 年)

1979 年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法( 試行) 》將環(huán)境影響評價制度正式列入法律體系之中。1989年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》實施，環(huán)評、“三同時”、排污收費(fèi)等環(huán)保八項制度正式建立起來。1995年，國家環(huán)境保護(hù)總局在《中國環(huán)境保護(hù)21 世紀(jì)議程》中提出，要逐步完善區(qū)域規(guī)劃或戰(zhàn)略環(huán)境影響評價理論、技術(shù)和管理方法，全面開展區(qū)域環(huán)境影響評價的研究和實踐工作。《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干關(guān)鍵問題的決定》（國發(fā)〔1996〕31號）要求，在制訂區(qū)域和資源開發(fā)、城市發(fā)展和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展重大決策時，必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益，進(jìn)行環(huán)境影響論證。1998年，國務(wù)院頒布《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，該條例主要對單個建設(shè)項目環(huán)評的內(nèi)容、程序等做出了具體的規(guī)定，同時也對流域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)和舊區(qū)改建等區(qū)域開發(fā)規(guī)劃，提出了環(huán)評要求，規(guī)劃環(huán)評制度初見端倪。期間的一些重要的區(qū)域環(huán)評，如昆明滇池國家級旅游度假區(qū)西區(qū)總規(guī)修編、天津市污水資源化政策、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、浙江省臺州化工原料出口基地、上海化工開發(fā)區(qū)、大亞灣石化工業(yè)區(qū)等環(huán)評，是規(guī)劃環(huán)評的初步嘗試。

1. 2 推進(jìn)階段( 2003年～2010年)

2003年9月，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）實施，規(guī)劃環(huán)評制度建設(shè)進(jìn)入了新階段，對政府規(guī)劃強(qiáng)制要求進(jìn)行環(huán)境影響評價。2003～2005 年，我國從制度建設(shè)、技術(shù)準(zhǔn)備和能力建設(shè)等方面開展了大量工作，出臺了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則(試行)》（HJ/T130-2003）、《專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查辦法》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》、《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》等技術(shù)導(dǎo)則和管理辦法，其中《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍(試行）》、《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍(試行))的通知》(環(huán)發(fā)〔2004〕98號)，明確了“一地三域十個專項”的規(guī)劃須進(jìn)行環(huán)境影響評價，為推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評工作發(fā)揮了助推作用。從2005年起，規(guī)劃環(huán)評逐漸為地方政府部門所重視，各級政府部門加大在10個專項規(guī)劃中的環(huán)評工作力度，并開展了典型行政區(qū)、重點行業(yè)和重要專項規(guī)劃3種類型23個規(guī)劃環(huán)評試點；2008 年，環(huán)境保護(hù)部組織開展了《汶川地震災(zāi)后重建規(guī)劃環(huán)境影響評價》和《新增千億斤糧食規(guī)劃環(huán)境評價》；同年，環(huán)境保護(hù)部組織開展了遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶“五點一線”、江蘇沿海地區(qū)及廣東橫琴重點開發(fā)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評，推動上海等30個重點城市開展軌道交通規(guī)劃環(huán)評，13個省或直轄市發(fā)布關(guān)于規(guī)劃環(huán)評的具體辦法。2009年，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》公布實施，以國務(wù)院令的形式對規(guī)劃環(huán)評實施的主體、程序、內(nèi)容等做出規(guī)范安排。

1. 3 提升階段( 2011年～ 至今)

2011年，環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價有關(guān)工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2011〕14號），強(qiáng)化了各類開發(fā)區(qū)在新建 、改造 、升級時應(yīng)開展規(guī)劃環(huán)評工作。2014 年 9月，《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》（HJ130—2014）實施 ，替代《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則（試行）》（HJ/T130-2003），增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)規(guī)范性和指導(dǎo)性。2015年1月,新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》實施，要求編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施。2015年環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2015〕178號 )，要求加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評對建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作的指導(dǎo)和約束。2016年7月，修改的《環(huán)評法》對規(guī)劃環(huán)評提出了更嚴(yán)格的要求，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)未組織環(huán)境影響評價，造成環(huán)境影響評價嚴(yán)重失實的,將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案 》(環(huán)評〔2016〕l4號 )，明確提出了推行規(guī)劃環(huán)評清單式管理 ，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評的約束和指導(dǎo)作用，不斷強(qiáng)化“三線一單”，以及強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評公眾參與，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動等措施。

總之，經(jīng)過不斷的努力，我國規(guī)劃環(huán)評法律法規(guī)體系逐步完善，工作實踐方面取得了一些成功的經(jīng)驗，促進(jìn)了開發(fā)建設(shè)合理布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等工作，發(fā)揮了從決策源頭防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。

2．規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀及存在問題

“為決策提供支持 ，降低決策風(fēng)險，最終優(yōu)化決策方案”是規(guī)劃環(huán)評的初衷和基本原則 。但規(guī)劃環(huán)評在制度建設(shè)、工作落實和方法技術(shù)等方面還存在一些問題，仍有較大的改革和探索空間。

2.1 制度方面，約束性不足

（1）“未評先批”，規(guī)劃環(huán)評滯后現(xiàn)象突出

規(guī)劃“未評先批”現(xiàn)象還大量存在，規(guī)劃環(huán)評滯后于規(guī)劃審批。雖然《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》( HJ /T130—2014) 更加強(qiáng)調(diào)全程互動的原則，但從我國的規(guī)劃計劃體系來看，現(xiàn)有規(guī)劃的制定、審批、實施與修改規(guī)范性不夠，規(guī)劃修編存在不確定性，給規(guī)劃環(huán)評工作帶來極大的困難。特別是部分西部省份的開發(fā)區(qū)，面臨招商引資困難大的問題，一些園區(qū)長期沒有項目落地，或者招商引資的項目與園區(qū)規(guī)劃相差甚遠(yuǎn)，工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃經(jīng)常需要修編，規(guī)劃環(huán)評也面臨修改的要求，由此對項目環(huán)評也帶來影響，規(guī)劃環(huán)評難以指導(dǎo)和約束項目環(huán)評。在實際工作中，通常是某項規(guī)劃到了報批階段，才臨時開展環(huán)評工作，或是為了某具體項目而修改規(guī)劃并開展規(guī)劃環(huán)評，無法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評為決策服務(wù)的重要功能。

（2）“有令不行”，規(guī)劃環(huán)評監(jiān)管難以落地

現(xiàn)有規(guī)定雖然明確了規(guī)劃環(huán)評的適用范圍、評價內(nèi)容和工作程序等，但規(guī)劃環(huán)評的審查意見難以形成剛性約束，且對于規(guī)劃實施缺少追責(zé)機(jī)制。規(guī)劃環(huán)評成果也往往被“選擇性”落實，現(xiàn)行的法律法規(guī)并未將規(guī)劃環(huán)評與具體的政府決策流程建立聯(lián)系，究其原因是規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)審查不屬于行政許可范圍，此外，環(huán)保部門雖具有審查權(quán)力，但批準(zhǔn)規(guī)劃實施的是地方政府和行業(yè)主管部門，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評監(jiān)管、執(zhí)法難以真正落地。

2. 2 貫徹方面，落實率不高

（1） 規(guī)劃編制部門開展規(guī)劃環(huán)評的主動性不夠

盡管《環(huán)評法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》中規(guī)定開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的責(zé)任主體為國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，但部分地方政府和規(guī)劃編制部門開展規(guī)劃環(huán)評的主動性不夠，缺乏內(nèi)在動力。實際過程中，甚至出現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評僅僅為了項目環(huán)評的技術(shù)審查能夠順利通過，而演變?yōu)檠a(bǔ)辦手續(xù)，且由于各地審查程序的嚴(yán)格程度不統(tǒng)一，最終形成“國家管微觀、地方管宏觀”本末倒置的局面。

（2） 規(guī)劃環(huán)評技術(shù)成果質(zhì)量參差不齊

我國規(guī)劃環(huán)評制度基本上是采取第三方評價的模式，這就要求評價對象相對穩(wěn)定。而實際的規(guī)劃環(huán)評的對象處于變化之中，規(guī)劃的編制單位和規(guī)劃環(huán)評技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)很難實現(xiàn)動態(tài)結(jié)合，規(guī)劃的調(diào)整情況難以及時反饋到規(guī)劃環(huán)評中，而規(guī)劃環(huán)評的結(jié)果也難以及時融入規(guī)劃之中，造成某種程度的脫節(jié)，規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量難以達(dá)到預(yù)期的效果。同時，參與規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)人才必須是具備系統(tǒng)性知識、經(jīng)驗豐富的高層次人員，但實際情況基本是做項目環(huán)評的人員來操刀規(guī)劃環(huán)評的撰寫，無形中會影響到規(guī)劃環(huán)評技術(shù)成果的質(zhì)量。

2. 3 技術(shù)層面，操作性不強(qiáng)

（1） 缺乏獨立的方法體系

規(guī)劃環(huán)評所涉及的一般都是中長期規(guī)劃，具有時間和空間上的宏觀性，必然要求規(guī)劃環(huán)評的評價方法與之相適應(yīng)，具有預(yù)測、估算宏觀、大尺度環(huán)境影響的能力。不同類別規(guī)劃的環(huán)評所關(guān)注的環(huán)境要素不同，采用的方法也應(yīng)有所不同，有賴于多種技術(shù)方法的綜合運(yùn)用或集成。但是，在目前規(guī)劃環(huán)評的實踐中，大多直接沿用建設(shè)項目環(huán)評的技術(shù)方法，例如大氣預(yù)測仍局限于大氣污染物的落地濃度分布范圍，生態(tài)影響仍專注于具體保護(hù)物種的特點，缺乏宏觀、大尺度的評價理念，明顯制約著規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展，使規(guī)劃環(huán)評的準(zhǔn)確性較差、預(yù)測結(jié)果不夠理想，評價結(jié)論缺乏應(yīng)有的說服力。

（2）技術(shù)導(dǎo)則不夠健全

目前除規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則總綱、煤炭礦區(qū)開發(fā)外，其它各類別規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則仍處在編制或待編狀態(tài)。技術(shù)導(dǎo)則的缺失往往會造成對具體工作指導(dǎo)不足。以跟蹤評價為例，無論《環(huán)評法》還是《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》均明確“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”應(yīng)實施環(huán)境影響跟蹤評價，但未對“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”進(jìn)行界定，因而在規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價實際操作過程中面臨一定的困難。此外，當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評體系仍沿用傳統(tǒng)項目環(huán)評體系，未將累積影響、疊加影響等技術(shù)思路融入規(guī)劃環(huán)評中。

（3）公眾參與易流于形式

規(guī)劃環(huán)評較之項目環(huán)評，要求公眾參與的范圍更廣，更應(yīng)注意地區(qū)之間、部門之間、行業(yè)之間的溝通與協(xié)調(diào)。但是，由于規(guī)劃本身具有的專業(yè)性、區(qū)域性和行業(yè)性，甚至一些規(guī)劃還存在保密性，信息向公眾公開的條件受到一定限制。所以規(guī)劃環(huán)評公眾參與的方法和信息公開的程度還需在實踐中進(jìn)一步探索，公眾參與對象的專業(yè)素質(zhì)也應(yīng)符合一定要求，但一些地方簡單化處理，僅僅通過對公眾發(fā)放調(diào)查問卷了事。

3．規(guī)劃環(huán)評改革的建議

3.1 進(jìn)一步推進(jìn)國家級、區(qū)域及和省級環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)，加強(qiáng)督政問責(zé)，推動規(guī)劃環(huán)評落地

目前國家采取環(huán)境保護(hù)督察制度，不定期對全國各地進(jìn)行督查，嚴(yán)格落實新《環(huán)境保護(hù)法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，將規(guī)劃環(huán)評責(zé)任落實作為環(huán)保督政的重要內(nèi)容。加強(qiáng)對未依法開展規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任追究，以及對不采納規(guī)劃環(huán)評意見導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的責(zé)任追究，對審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納而未采納環(huán)評結(jié)論和審查意見或未作出合理說明的，以及規(guī)劃實施單位不落實環(huán)評結(jié)論和審查意見要求造成生態(tài)環(huán)境損害的進(jìn)行追責(zé)。對于提供虛假規(guī)劃環(huán)評報告的，應(yīng)當(dāng)依法追究規(guī)劃環(huán)評編制機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，大幅度提高對“未批先建”環(huán)評違法行為處罰額度，解決“環(huán)境違法成本低、守法成本高”的問題。

3.2 強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動

貫徹落實《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評對項目環(huán)評的指導(dǎo)和約束作用，并在項目環(huán)評中充分落實和利用規(guī)劃環(huán)評的成果，形成聯(lián)動反饋的內(nèi)部工作機(jī)制。規(guī)劃環(huán)評未開展或是未經(jīng)審查的，不得受理相關(guān)建設(shè)項目的環(huán)評文件。對于已開展規(guī)劃環(huán)評、各類成果清單具體可行的規(guī)劃內(nèi)項目，其項目環(huán)評可充分利用規(guī)劃環(huán)評成果，可適度簡化。

3.3 理順關(guān)系，提高程序有效性

環(huán)評是預(yù)防性的政策工具。規(guī)劃環(huán)評的有效性就是為決策提供專業(yè)性的指導(dǎo)，以綜合決策方式彌補(bǔ)決策者知識結(jié)構(gòu)，特別是環(huán)境保護(hù)知識的不足。縱觀規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)有問題，應(yīng)加強(qiáng)對規(guī)劃環(huán)評程序性和合法性的審查與監(jiān)管，落實好《建設(shè)項目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法》。

要以綜合決策指導(dǎo)來理順關(guān)系，以程序規(guī)范來確保合法，充分整合地方的各項規(guī)劃，盡量避免規(guī)劃之間的沖突。盡快建立規(guī)范的操作程序和介入時機(jī)，理順部門職責(zé)，此外，建議環(huán)保部門加大對規(guī)劃環(huán)評的程序?qū)彶椋瑢嵤┮?guī)劃環(huán)評清單管理，將技術(shù)性審查的主動權(quán)交還給規(guī)劃審批部門，規(guī)劃審批部門可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家委員會進(jìn)行技術(shù)性審查，一方面提高決策的科學(xué)性，另一方面推動部門之間的協(xié)調(diào)配合。

3.4 提升規(guī)劃環(huán)評人才隊伍建設(shè)，提高規(guī)劃環(huán)評報告質(zhì)量

集規(guī)劃知識與環(huán)評知識于一體的復(fù)合型人才是獲得高質(zhì)量規(guī)劃環(huán)評報告的保障，具有相應(yīng)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的人才可通過以下途徑獲得：一是可從現(xiàn)有環(huán)評人才中挑選一部分進(jìn)行專門培訓(xùn)，以強(qiáng)化其規(guī)劃意識，以便更好地把握規(guī)劃環(huán)評方向。二是可將具有相關(guān)行業(yè)規(guī)劃知識的人才吸納進(jìn)來，并對他們進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評知識方面的培訓(xùn)。三是從現(xiàn)有規(guī)劃環(huán)評從業(yè)人員中選拔一部分送到國外去，進(jìn)行相關(guān)知識的專門培訓(xùn)。四是總結(jié)國內(nèi)外先進(jìn)理論，形成高質(zhì)量的規(guī)劃環(huán)評理論成果以指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評工作。

3.5 構(gòu)建監(jiān)督體系

落實《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》，加強(qiáng)環(huán)評、評估、環(huán)境監(jiān)理、環(huán)境監(jiān)測單位及個人資質(zhì)管理，加強(qiáng)對項目事中、事后監(jiān)督管理，強(qiáng)化對建設(shè)項目“過程嚴(yán)管”“后果嚴(yán)懲”等實時控制，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制。落實《建設(shè)項目環(huán)境影響后評價管理辦法》，對石化化工、冶金、水利水電、采掘等對環(huán)境有重大影響的行業(yè)項目組織開展后評價，充分發(fā)揮環(huán)保部門的指導(dǎo)與制約作用。建立有效的跟蹤評估機(jī)制，發(fā)揮對規(guī)劃實施的跟蹤評價和及時修正作用，徹底改變目前重過程輕實效，工作隨意化、標(biāo)準(zhǔn)多樣化等問題。探索規(guī)劃環(huán)評的信息公開機(jī)制，吸引公眾積極參與規(guī)劃環(huán)評工作，發(fā)揮社會的監(jiān)督作用。