區域高速公路改擴建項目社會穩定風險分析、評估要點解析

文/盧川 戴越

一、背景

隨著區域高速公路網絡的不斷完善，中長途汽車交通出行越來越傾向選擇高速公路，高速公路交通流量快速增長，尤其是部分建成較早的高速公路主通道，交通擁堵現象時有發生，高速公路擴容改造問題已經提上了日程。以安徽省為例，根據《安徽省公路建設規劃（2017～2021）》，全省有近900公里的高速公路擴容改造工程要在2017-2021年陸續實施，改擴建逐漸成為高速公路建設的重點和熱點。

與此同時，項目決策評價重點也發生了較大的變化，從現階段制約重大建設項目實施的要素層面分析，技術落后、資金短缺已不是主要的矛盾，土地資源匱乏、生態環境惡化、社會穩定事件頻發等外部條件越來越直接決定項目的成敗。在上述背景下，對高速公路改擴建項目社會穩定風險分析、評估工作要點探討就顯得非常必要。

文章依托本公司主持完成的G5011蕪合高速公路改擴建工程、G40(G42)合六葉高速公路合肥至大顧店段改擴建工程、G3京臺高速方興大道至馬堰段改擴建工程等項目社會穩定風險分析、評估的實際情況，對高速公路改擴建項目的特點及社會穩定風險分析、評估的要點進行闡述。

二、高速公路改擴建項目的特點

從社會穩定風險層面上看，高速公路改擴建項目和新建項目相比最大的特點和不同在于有了道路交通使用者的參與，在項目實施階段，會對該部分群體產生直接的影響，這既包括廣大的司乘人員，也包括道路兩側的群眾，從影響點上分析首先涉及縱向保通和橫向保通問題。其次，由于改擴建工程實施的同時，高速公路還在正常運營，因此施工安全、路段通行能力下降等問題也可能引發潛在的社會風險。此外，以往項目建設中遺留的歷史問題、政策的變化等也都易引發社會穩定風險。

三、風險分析、評估工作的要點

1.重視建設時機

最為突出的是合巢蕪高速和合寧高速同步改擴建問題，東向發展承接長三角發達地區的輻射是安徽多年來的重要發展戰略，東向發展最主要的公路通道就是合巢蕪高速和合寧高速，兩條高速公路同步改造，勢必給路網正常運行帶來較大干擾，交通出行時間大幅增加，擁堵和事故更易發生，社會關注多，影響面大，需要在決策階段重視建設時機不當引發的社會穩定風險。

2.重視政策風險

隨著審批手續的變化，以往工程可行性研究階段前置開展的環境影響評價、水土保持將不再是項目審批的必備支撐性材料，但專題后置實際上要求更高，因項目實施造成的對生態環境的破壞或干擾，不僅在社會環境層面容易引發公眾的反對，還會在合法性以及行政審批上導致項目的失敗，不能達到預期的目標；此外，臨時用地占用基本農田的問題也是公路建設項目中十分突出的問題，按照目前的規定，占用5畝的基本農田，相關責任人將被追究刑事責任。因此，對臨時用地的規范報批，對涉及占用基本農田的補劃等工作提出了更高的要求，也帶來了更多的風險。

3.重視風險調查

社會穩定風險分析、評估工作，主要包括風險調查、風險識別、風險估計、風險防控、風險等級判定等幾個方面，以往在新建項目中，重點是通過調查地方政府、行業管理部門、沿線鄉鎮的意見和訴求情況，完成風險要素識別工作。針對改擴建項目，除了傳統調查涉及的群體外，還要注重對司乘人員、交通管理部門、沿線公眾等的調查。

4.重視交通保通

“保通”是改擴建項目最大的特點和挑戰，既涉及高速公路自身的保通（縱向的保通）， 也包括上跨、下穿、其他交叉道路的保通（橫向保通），高速公路改擴建項目本身就是因為流量大才實施擴容改造的，改造期間通行能力下降是必然的，因此需要在更大的范圍內做好路網分流方案，并完善相關誘導設置，此外，針對節假日或者突發事件，還應有相應的應急方案。

5.重視應急預案

和新建項目不同，高速公路改擴建項目毫無疑問會涉及交通事故和交通擁堵問題，因此在風險防控措施中，要制定兩個專門的預案，一個是針對交通擁堵的交通組織和分流預案，一個是針對交通事故的應急救援預案。相關工作在改擴建方案明確后就可以啟動，在項目施工前做好各方面準備。

6.重視施工安全

交通安全問題，是涉及道路交通使用者生命財產安全的頭等大事，改擴建項目通常都是采取單側拼寬或者雙側拼寬的方案，在一些特殊路段，如高填方段、山區臨崖段，如果防護措施不到位容易導致重特大交通事故的出現。此外，還應完善相應的交通標識牌設置，采取可變情報板等手段，完善信息發布系統，及時、準確發布道路走向變化信息，方便駕乘人員及時知曉。

7.重視通行能力

高速公路是收取通行費用的汽車專用公路，實施改擴建工程，勢必會對既有路段通行能力產生負面影響，在設計速度100km/h或者120km/h的路段上，實際運行速度在80km/h以下時，廣大司乘人員普遍會出現不滿情緒，在節假日等客流高峰時段，如出現大規模交通擁堵，容易引發公眾負面情緒的集中爆發。

8.重視歷史問題

實施擴容改造工程的高速公路路段，基本上都是建成期較早的道路，當時在道路設計、建設中，受技術手段落后、建設資金短缺等的制約，遺留了一些歷史問題，突出的表現是通道標準低（凈寬凈空不足）、數量不足、汛期易積水難以通行等。另外，由于當時征拆補償安置方案不盡規范，部分征遷補償款被挪用甚至至今尚未全額發放給被征遷戶，項目未擴容改造前，這些問題大多已得到平息或緩解，改擴建工程的實施，勢必會重新引發這些“舊恨”，如果處置不當，更易引發社會穩定風險。

9.高度重視征遷安置

與新建項目相比，高速公路改擴建項目，征地拆遷總量并不大，但征遷安置問題依然是一個突出的矛盾。尤其是以往由于本項目或其他項目建設搬遷至路線附近，本次改擴建又在征遷范圍內的群體，抵觸情緒十分強烈，征遷該部分群體的住房和用地屬于典型的合法但不合理情況。此外，項目沿線距離路線較近，受車輛噪聲、尾氣影響較大的群眾，也應在改擴建項目實施中，盡可能予以異地安置，從源頭上化解社會矛盾。這一點，在蕪合高速改擴建中表現的十分突出。風險調查階段，就接到沿線群眾來信，反映在蕪合高速首次建設中，對當地的自然生態環境造成了較大的破壞且沒有進行恢復，陸路進出困難、水系多年不通，村民長期受高速公路車輛噪聲、振動污染的影響，已經先后有20余位村民身患癌癥，從之前青山綠水的小山村變成了遠近聞名的癌癥村，在此次改擴建中，該村村民強烈要求搬遷至其他地方。類似該類群眾訴求，建設單位、地方政府應充分考慮，否則項目一旦開工建設，群體性事件勢必隨之而來。

10.互通立交

互通立交是車輛上下高速公路的唯一通道，也是高速公路服務帶動地方經濟發展的重要載體，以往項目建設中，考慮到運營成本、交通流量等因素，大部分情況下，在市區、縣城附近才設有服務型互通。近年來，隨著經濟社會持續快速發展，地方交通出行需求十分旺盛，沿線政府普遍希望能夠在高速公路上多設置出入口，滿足車輛快速上下的需求，這就涉及既有互通的遷移、改建以及新增互通的論證、設計工作，這也是高速公路改擴建項目中普遍存在的共性問題，風險分析、評估工作中，應加強對該問題的重視。

11.加強輿情監測

“新媒體”、“自媒體”時代的到來，使得每一個普通群眾都有可能成為一個媒體工作者，因此輿情的監測和應對將逐漸成為社會工作的重要方面。尤其是高速公路改擴建項目，路線里程長、工期長、投資大、社會關注多、涉及的利益群體多，要取得項目的成功，除了要制定好、落實好必要的工程措施和管理手段，還要高度重視項目的正面宣傳。宣傳工作到位，即便出現了影響群眾利益的事件，也大多能夠得到群眾的理解；反之，宣傳工作不到位，則容易引發誤解和矛盾，甚至帶來潛在的社會穩定事件。因此，在項目實施前，應綜合采取多種手段，加強對項目正面社會效益的廣泛宣傳，取得公眾的理解和支持。