強化政策集成 顯化土地價值
——淺析金華市全域土地綜合整治工程實施路徑的選擇

□ 金華市國土資源局 羅昶旭 樓國強

□ 金華市政府辦公室 唐龍淵

創新農村土地管理體制機制，優化城鄉土地利用空間結構，是助推鄉村振興戰略實施的重要舉措。近期，金華市召開全市全域土地整治工作“曬項目”大會，全面啟動全域土地整治工作。該市專門成立全域土地綜合整治工作領導小組，明確以“雙百”工程為載體，用3年時間，實施全域土地綜合整治鄉鎮、村不少于100個，工程數量不少于100個，挪騰6萬畝耕地占補平衡指標和近1萬畝建設用地空間。圍繞實施鄉村振興“錢從哪里來？地從哪里來？人到哪里去？”三大堵點，該市通過前期調研和試點，集成28項國土政策，設計了“農地提升、城中村改造、下山搬遷、村莊整治、低效用地再開發、生態修復”六大政策工具，助推工程實施。目前，該市已通過排摸項目127個，項目區實施面積96.8萬畝，市、縣兩級項目儲備庫基本建成。

一、農地提升工具挖掘農用地整治潛力

農地結構散亂破碎、質量等級低、土地拋荒等問題一直是農村農用地利用的難點。在本輪土地綜合整治過程中，金華市聚焦畝產增效，深挖農地整治潛力，通過墾造耕地、旱地改水田，高標準農田建設、耕地質量提升等一系列手段，在有效改善農業生產條件的同時，新增耕地面積，確保重點基礎設施和重大產業項目的耕地占補平衡需求。如蘭溪市水亭鄉柳塘章村共有農戶185戶，人口621人，耕地825畝，現立項實施的土地整治項目共有三個。根據該村現水資源豐富的特點，確定采取“旱改水”的方案開展農用地整治。目前一期明真山旱改水土地整治項目的竣工，累計投入資金128.4萬元，土地平整85.64畝，實際新增水田面積70.8畝。原先的旱地變為了水田，由村集體組織，連續種了兩年水稻，畝產達到了800斤。經過土地整治，農田基礎設施得到完善，新建道路3300米，灌排水渠985米，外來種糧戶承包流轉積極性極大地提高，土地流轉的價格也由原先的每畝400元增長到了每畝699元。“旱改水”項目的實施為村集體增加了工作經費以及獎勵資金約70萬元，村民對土地綜合整治的接受度大幅提升。

二、城中村改造工具激活土地資產價值

城中村改造是當前加快金華城市化發展、建設現代化、高品質都市新區的重要抓手。該市從激發土地的流通屬性和資本屬性破題，按照城鎮聚合、遷村并點等多種模式，靈活運用整村高樓和貨幣化安置手段，縮減農村建設用地規模，促進城鄉統籌發展。通過新社區集聚，實現了宅基地和承包地雙置換，從集體建設用地轉變為國有建設用地、農村承包地轉變為物業發展用房中發現雙重價值。以義烏市蟠龍花園新社區為例，該村位于佛堂鎮稠佛路以西、蟠龍路南側，是義烏市新社區集聚建設項目之一。通過城中村改造工具，允許農民以合法宅基地占地面積以1∶5置換權益面積（高層公寓、工業倉儲、商業用房或貨幣補償），置換權益也可交易，該村實現了土地的資產流動性和資本屬性。義烏市實施新社區集聚以來，相關村集體和村民的資產顯化價值64.49億元，農民建房土地得到節約利用，用地規模減少36%。

三、下山搬遷工具探索異地奔小康模式

“整村搬遷，異地安置”是金華市下山脫貧工作的先進經驗。該市對這一先進經驗進行總結提煉，結合地質災害避讓搬遷工作，創造性地提出了“異地安居奔小康”的土地整治模式。通過對村莊進行集中整體或部分搬遷，在城鎮或中心村實行集中安置，對廢棄宅基地進行復墾，實現了城鄉統籌發展和土地的節約集約利用。浦江縣巖頭鎮在全市率先開展安置新模式試點。按照只置換宅基地、不置換承包地的原則實施土地整治，涉及巖山、灣來村等12個村莊，拆遷戶數790戶，人口2340人，規劃拆舊面積184.32畝，新增耕地179.5畝。安置地塊臨近巖頭集鎮，采用多層、高層公寓建造安置房，用地減少26%，284戶農戶已完成安置，包含地質災害隱患搬遷農戶11戶，其余安置工作將于2019年春節前全部結束。下山搬遷后，復墾建設用地179.5畝，實現了生態系統良性循環，村集體土地流轉每年可增加收入11萬余元；農民工資性收入顯著提升，已完成安置的村民人均年收入超過5萬元，較過去從事農業生產增收近300%。

四、村莊整治工具優化鄉村人居環境

當前農戶建房剛性需求強烈，但用地指標有限、地塊調整難、空間規劃難以銜接，違法用地情況依然存在。該市圍繞農村用地需求，一方面盤活存量，對村莊“一戶多宅”“應拆未拆”“違法建筑”等拆除復墾，另一方面綜合調控，利用級差排基和宅基地資格權調劑等方式，探索出一條解決農村用地結構散亂和土地利用粗放的新路徑。如義烏市佛堂鎮坑口村，屬于偏遠小山村，村莊規模小、布局分散，集體經濟薄弱，基礎配套幾乎為零。坑口村開展“多規融合”試點，將4個自然村整合進行集中建房，充分利用原有村莊建設用地、周邊廢棄礦和山坡地，未侵占一分耕地就完成了28幢269間民居的建設。搬遷后的11畝村莊建設用地復墾為耕地后，村集體獲益440萬元。同時，通過公開拍賣的方式進行宅基地資格權有償調劑，成交款787.29萬元返還給調出戶，部分經濟困難農戶的建房資金問題得以解決。

五、低效供地再開發工具盤活存量用地

當前，金華市針對批而未供和存量低效用地規模較大的情況，按照退二進三、退二進二、騰籠換鳥的工作思路，對低效用地進行再開發，通過企業自主開發、企業聯合開發、政府主導開發、社會資本開發等多種模式，加快存量建設用地“挖潛增效”，提高建設用地畝產效益，促進生產力集約高效布局。金華市國家級經濟開發區內朱基頭區塊，是上世紀80年代的鄉鎮工業園區，老舊廠房和“僵尸”企業較多，且存在消防等安全隱患。目前，該地塊被納入服務業區塊“四破”整治試點范圍。通過協商，開發區管委會對該地塊實施收回，騰出新的建設用地近500畝，可新建建筑面積60萬平方米以上，直接拉動有效投資預計達40億元。如浙江金嶺實業有限公司占地85.79畝，建筑面積3.8萬元平方米，通過重新整合規劃，將工業用地收回后，按經營性土地重新出讓，土地出讓金收入達3.72億元，新開發項目稅收收入達2.18億元，城市品位和居民居住條件得到有效提升。

六、生態修復工具增強村集體造血功能

“綠水青山就是金山銀山”。該市土地綜合整治工作的推進，按照大花園建設的具體要求，開展礦地綜合利用，利用廢棄工礦地實施低效用地再開發或建設用地復墾，改善自然生態環境。同時，開展“集地券”綜合試點，將試點區域內農村地區的零星建設用地復墾為耕地等農用地，經驗收合格后折算成建設用地指標。通過“集地券”管理制度，義烏市將廢棄閑置的農村低效建設用地進行復墾，建設用地復墾指標由政府收購后統籌使用，在騰挪城鎮發展空間的同時，加大村集體經濟反哺力度，真正將生態優勢轉化為經濟優勢。如義烏市佛堂鎮盛村磚瓦廠原屬村集體企業，總用地面積74.20畝。在新型墻體材料推廣中，需關停落后磚瓦廠。該項目經批準實施建設用地復墾，產生68.56 畝“集地券”指標，按照2017年度“集地券”指導價格40萬元/畝計算，增加集體收入2500余萬元。

七、啟示

開展全域土地綜合整治工作是放大土地資源優勢，推動高質量發展的難得機遇。金華市作為低丘緩坡資源大市，發展空間拓展潛力巨大。六大工具是該市堅持以問題為導向，因地制宜總結提煉大調研活動成果的具體體現。下一步，金華市將全域聯動抓推進，為實施鄉村振興戰略、助推高質量發展作出應有貢獻。