國家版權局機構改革與職能調整的法治保障*

□文│叢立先

當前的黨和國家機構改革，是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。黨的十九屆三中全會明確了深化黨和國家機構改革的指導思想和目標，強調改革必須貫徹堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持優化協同高效、堅持全面依法治國的原則。牢牢把握深化機構改革的上述四個原則，是實現改革目標和任務的重要保證。近日中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》改革內容要點中明確指出：中央宣傳部統一管理新聞出版工作。國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃入中央宣傳部。中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子。調整后，中央宣傳部關于新聞出版管理方面的主要職責之一是管理著作權。此次國家版權局隨同新聞出版管理職責劃入中央宣傳部，是一次歷史性的機構改革和職能轉變，將在未來相當長一段時期決定我國版權管理的方向，將對以版權為核心價值的增長迅猛的我國文化事業、產業和版權產業產生深遠影響。版權天然帶有法治的屬性，在世界各國版權管理領域，將版權管理納入法治保障是通常做法。所以，從法治保障的角度解讀此次國家版權局的機構改革與可能的職能調整，對于我們正確理解、準確實施、順利完成新時期機構改革任務具有顯而易見的實際意義。

一、國家版權局機構沿革及現有職能

1985年，在文化部設立國家版權局，同時將已經成立的出版局改稱國家出版局，國家出版局與國家版權局為一個機構、兩塊牌子。1987年，設立直屬于國務院的新聞出版署，新聞出版署與國家版權局繼續一個機構、兩塊牌子。2001年，改稱新聞出版總署（國家版權局），升格為正部級單位，仍為一個機構、兩塊牌子。2013年，將新聞出版總署、廣電總局的職責整合，組建國家新聞出版廣電總局，加掛國家版權局牌子。從30余年的國家版權局機構沿革歷史看，我國國家版權局的產生和發展是在改革開放后開始的，基本是與新聞出版管理機構伴生伴隨的。目前，國家版權局作為《中華人民共和國著作權法》 規定的著作權行政管理部門，主管全國的著作權管理工作，其主要職責是：①擬訂國家版權戰略綱要和著作權保護管理使用的政策措施并組織實施，承擔國家享有著作權作品的管理和使用工作，對作品的著作權登記和法定許可使用進行管理；②承擔著作權涉外條約有關事宜，處理涉外及我國臺港澳的著作權關系；③組織查處著作權領域重大及涉外違法違規行為；④組織推進軟件正版化工作。

本次機構改革，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子，國家新聞出版廣電總局（國家版權局）改為國家廣播電視總局，意味著進入新時代的我國國家版權管理在改革開放實施和深入過程中，經過不斷探索，既借鑒了國際先進國家的經驗，又因應我國國情需要不但體現了黨和國家決策者的政治智慧，也充分踐行了本領域的法治理念和做法。

二、典型國家的版權管理機構及其職責

版權管理是一個相對模糊的概念，廣義上可能包括版權行政管理和版權社會管理，還可能包括企業版權管理。從國家法治治理的角度看，版權管理通常是指版權行政管理和版權社會管理，這也是本文所采的含義范圍。在改革開放不斷走向深入、與國際經貿文化往來深度融合的時代背景下，我國版權機構改革和職能調整在考慮我國的實際需要的同時，還參考了世界上典型國家的有益經驗和做法。實際上，從行政和社會管理的角度看，版權管理長期以來是一個仁者見仁、智者見智的話題，世界各國的版權管理實踐亦因為各國歷史、政治、經濟、文化的差異而大相徑庭。

從英美法系的代表性國家來看：美國國家版權局由美國國會于1897年創建，是國會圖書館之下的一個獨立的聯邦部門，負責執行版權相關的法律，辦理注冊、登記等法律及政策服務，與司法部、國務院、美國貿易代表辦公室、商務部、專利商標局以及知識產權執行協調辦公室進行密切合作并進行國際合作。截至2017年年初，美國國家版權局擁有將近400名員工。英國知識產權局集中管理專利商標版權，知識產權局設有版權與知識產權執法部及版權政策處，負責促進、支持、執行相關法律及版權保護的相關活動，保護和提升英國工商業特別是中小企業在相關領域的地位和競爭力，保障學術界的研究活動，協調相關國際事務。加拿大知識產權局隸屬于加拿大工業部，加拿大知識產權局設有版權辦公室負責版權的登記和管理，另外，加拿大版權委員會負責規定版權集體管理組織的許可使用費并監管許可協議的實施。

從大陸法系的代表性國家來看：法國文化部下設法國知識產權辦公室，負責著作權相關的政策、立法、咨詢等行政職能以及對外合作職能。另外，法國文化部設有文學藝術產權高級委員會和私人復制補償委員會，前者匯集了創作領域的各種利益相關者，就文學和藝術產權向部長提供建議，后者負責確定因復制行為須補償著作權人的費用和支付條件。兩個委員會與知識產權辦公室互不隸屬，都是經政府規定或由法規創設的專門機構，是行政部門中具有較高獨立性的一部分。法國有十分成熟的著作權集體管理體系，而兩個委員會作為政府的咨詢或補償機構，協調版權各方之間的利益。德國沒有專門的版權管理或版權登記機構，但是擁有完善的版權集體管理制度。德國專利商標局有權批準成立集體管理組織并對其進行監管，目前德國共有13個集體管理組織。日本文部科學省下屬的文化廳負責著作權的管理工作，官方長官內設著作權課（著作物流通推進室），理事會內設著作權分科會。日本對著作權的管理，除了政府職能部門，民間還成立了各種社團法人性質的協會。韓國文化體育觀光部下設著作權委員會，負責著作權糾紛的斡旋調停、著作權托管機構的收費及費率管理、維持作品使用秩序、著作權保護的國際合作、著作權宣傳教育研究與人才培養、作品登記、構建和運營著作權信息管理系統、侵權監測與鑒定等事項，參與著作權政策支持和制定等。另外，俄羅斯聯邦成立后設立了專利和商標署，在2011年更名成立聯邦知識產權局，直接受俄聯邦政府領導。2015年，將俄聯邦文化部著作權管理職能劃入知識產權局。

三、國家版權局機構改革的法治保障

由上述典型國家的做法可知，就版權的行政管理或社會管理而言，并沒有像專利商標那樣形成相對統一的模式（各國基本都設立了專門的專利商標局）。版權與文化密不可分，是版權產業和文化產業的核心要素。因此，世界上大多數國家根據本國文化國情和產業特點選擇適宜的機構設置及其職能配置方式，機構的權威性和獨立性因國家社會治理方式和文化、版權產業需求而各有不同，像版權產業發達的美國和文化事業與產業興盛的法國，其國家版權管理機構相對獨立、職能相對健全。

我國黨和政府高度重視文化事業，版權產業近年迅猛發展，版權產業在國家社會治理和經濟產業中的重要性不言而喻。國家版權局的機構改革，應是國家通盤考慮下的因應版權領域實際需要的機構改革，國情和社會發展需要是機構改革的合法性之基礎，符合我國憲法規定的保障人民文化需求是機構改革的合法性之前提。選擇什么樣的機構改革道路，需要著眼于創立中國特色的獨特機構設置方式，設立相對強化的國家版權管理機構。當然，這種強化的版權管理機構，不是片面的全方位機構強大化，而是強調機構整體的權威性和相對獨立性的一定強化，實現機構、業務的上下一盤棋。

長期以來，我國國家版權管理機構與國家新聞出版管理機構一個機構、兩塊牌子，這種模式方便了新聞出版、版權領域的統一管理，也促進了新聞出版事業和產業的發展，但在某種程度上也限制了版權管理的社會化。此次國家版權局隨同國家新聞出版署劃入中央宣傳部，在繼續發揮版權管理對于新聞出版事業和產業推動作用的同時，還要借助于中央宣傳部統管大文化的便利，將版權之于文化事業和產業的更大作用發揮出來。這需要根據版權自身法治屬性濃厚的特點，通過法治的形式和實質予以保障：以法治方式明確國家版權機構由中央宣傳部統一領導，機構根據工作需要保持相對獨立，注意保持了對既有的版權管理法律體系的承襲、調整、完善，又促進了意識形態管理與版權管理的協調，以版權管理的法治化聯動版權產業治理的法治化。

四、國家版權局職能調整的法治保障

國家版權局機構改革強調服從統一領導、保持相對獨立性，而職能調整則需要科學安排、審時度勢做好文章，從總體方向上把握好“時”“勢”兩個方面：“時”就是新時代，從新時代的要求出發，規劃設計好新時代背景下的國家版權局職責范圍，統籌規劃大文化版權管理，減少版權管理與其他管理的沖突，實現版權管理與大宣傳大文化管理的整體協調。“勢”就是趨勢，順應世界潮流和發展趨勢，將版權管理的國際發展趨勢和我國國情需要緊密結合起來，將國家版權管理職責定位于服務文化事業管理和版權產業發展，處理好變與不變的關系，變的是版權管理理念和某些具體管理事項的轉變，不變的是版權管理的權威性、重要性、可持續性和基本職責的保持。版權管理理念和某些具體事項管理的轉變，要從偏重于版權微觀管理轉向強化全行業的宏觀管理，從版權集中管理轉向中央、地方分級管理，從版權系統管理轉向行政、協會脫鉤管理。版權管理的權威性、重要性、可持續性和基本職責的保持，是強調國家版權局的職能不但不應該弱化，而應該有重點地予以強化，去粗存精，從“內”“外”兩個方向抓住重點工作。“內”就是版權管理國內職責的保持，重點做好版權政策法規的起草和擬定、版權執法監管、版權社會服務的宏觀管理；“外”就是強化版權管理的國際合作，進一步增強版權涉外條約、涉外事務和國際應對工作能力。

需要特別指出的是，國家版權局的版權執法監管職能是其中最應該予以強化的職能。改革開放后建立起來的我國版權制度，因應國情需要和實際情況，在國際上創立了獨具中國特色的版權行政執法監管制度。起初，國際社會和學術界以及實務領域對于版權行政執法監管不乏質疑和顧慮，認為西方國家主導的司法救濟和社會團體管理才是更為正當的制度選擇。經過30年左右的不斷探索和實踐，我國在版權領域的行政執法監管，獲得了國內外官方民間一致肯定，取得了意料之外的極其成功的社會治理效果。版權執法監管為我國迅速有效打擊一度泛濫的盜版行為，從根本上改善版權保護狀況，營造良好的文化創新創業環境，特別是通過版權執法監管促進我國互聯網內容產業在國際上崛起發揮了至關重要的作用。所以，為了進一步做強做大我國內容產業、保障我國文化創新大發展大繁榮，版權執法監管理應得到進一步強化。國際通行的版權司法保護與中國特色的版權執法保護雙軌并行，促進建立健全更加完備的版權行政保護和司法保護的“兩法銜接”制度體系，不但為我國文化事業和產業提供了良好的法治治理體系，亦可能為國際社會進一步完善版權保護提供有益借鑒。當然，我們在強調進一步強化版權執法監管的同時，還需要注意今后進一步提高版權執法的規范性和科學性，完善版權執法監管的法律制度體系和法律實施體系。

總之，此次國家版權局機構改革與職能調整，實現《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（下文簡稱《決定》）和《深化黨和國家機構改革方案》（下文簡稱《方案》）中確定的優化協同高效的改革目標，把“堅持優化協同高效”作為國家版權局機構改革和職能調整的基本原則，強調“優化就是要科學合理、權責一致，協同就是要有統有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。” 應按照上述《決定》和《方案》的要求，推進國家版權局機構職能優化協同高效，重點解決好國家版權局機構職能體系的覆蓋面問題、精準度問題以及實效性問題，真正確保中央宣傳部的領導全覆蓋，切實提高中央宣傳部領導下的國家版權管理協同聯動的制度化、規范化、程序化水平，順應國家版權產業的發展需要，加快建立健全完善“優化協同高效”的國家版權管理體制，不斷優化中央宣傳部領導下的國家版權局的機構設置和職能配置，使國家版權管理成為新時代國家版權產業興盛發展的戰略之舉和法治保障。

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