我國基礎研究經費投入及問題分析

張明喜

【作者單位：科學技術部中國科學技術發展戰略研究院】

基礎研究是新科技革命的先導，是大國打造核心競爭力的重要著力點。歐美和日韓等國在實現工業化的過程中無不以高強度投入基礎研究。而我國也已認識到輕基礎低成本的跟蹤式發展紅利業已耗盡，必須盡快把創新主動權拿到自己手里，“中國夢”才能真正實現。為此，中共十八大提出實施創新驅動發展戰略，要求強化基礎研究。十八屆三中全會更是明確提出，完善政府對基礎性、戰略性、前沿性科學研究和共性技術研究的支持機制。

一、我國基礎研究發展面臨的新形勢

近年來科學與技術的結合更加緊密，新一輪科技革命和工業革命正在興起，學科分化與交叉融合不斷深入，新興學科不斷涌現，人類對客觀世界的認識不斷深化。新方法、新工具帶動新的研究模式不斷呈現，科學在宏觀和微觀兩個尺度上不斷向縱深發展。基礎研究與應用研究的界限趨于模糊，成果轉化的周期明顯縮短，知識生產、傳播、應用的規模和速度前所未有。基礎研究與經濟社會發展的聯系互動日益增強，深刻地改變了人類的思維和生產生活方式。

發達國家紛紛借助其經濟、科技優勢，利用優惠的移民政策、一流的科研環境等手段，在全球范圍爭奪創新人才和資源，加大科技經費的投入，保持其在科學前沿的優勢地位和國際競爭力。在激烈的國際競爭形勢面前，必須充分認識到在新的形勢下追趕世界先進科學水平、加強基礎研究這一戰略任務的長期性和艱巨性。

中共十八大提出要“深化科技體制改革，強化企業創新主體地位，實施創新驅動發展戰略”。當前，我國經濟和社會發展面臨著前所未有的矛盾和壓力，產業結構不合理，能源、資源和環境的瓶頸制約日趨嚴峻，高投入、高能耗、高污染、低效益的生產方式難以為繼。針對上述問題，加強基礎研究，帶動人才培養，籍此推動產業發展，以工程項目帶動基礎研究、以任務帶動學科建設，從而依靠科技創新破解提高產業競爭力和可持續發展中的諸多難題。

二、財政科技投入支持基礎研究的情況

1.我國財政科技投入及基礎研究經費

科技投入是科技創新的物質基礎，是科技持續發展的重要前提和根本保障。財政科技投入是科技投入的重要組成部分，主要用于支持市場機制不能有效解決的基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究等公共科技活動，并引導企業和全社會的科技投入。近年來，按照《科技進步法》和科技規劃綱要的要求，財政科技投入不斷增加，穩定增長機制逐步完善。2006至2012年，全國財政科技累計投入2.42萬億元；2012年財政科學技術支出占當年國家財政支出的比重為4.45%。同時，帶動全社會研發投入快速增加，2012年全國共投入研究與試驗發展（R&D）經費10298.4億元，研究與試驗發展（R&D）經費投入強度（與國內生產總值之比）為1.98%，有力地支持了我國自主創新能力提升和創新型國家建設，并且有力地支持了我國自主創新能力提升和創新型國家建設。

基礎研究經費是R&D經費的重要組成部分，來源渠道包括政府資金、企業資金、其他資金等。2006—2012年，我國基礎研究經費總量達2056.5億元，年均增幅21%，2012年基礎研究經費占R&D經費的比重為4.84%。

基礎研究也是財政科技投入特別是中央財政科技投入的重點。2006—2011年，全國財政科技投入1351.59億元支持基礎研究，年均增長31%，其中中央財政投入1239.13億元，年均增長29.4%，占全國財政基礎研究投入的近92%。

2.中央支持基礎研究的政策措施

中央積極貫徹落實科技規劃綱要和中央相關文件精神，不斷改進和加強財政科技經費管理。

一是優化財政性科技投入結構，突出支持基礎研究。一方面，繼續加大對國家科技計劃（基金等）的投入力度。2006至2012年，共安排國家科技計劃（基金等）經費1683億元，重點加大了基礎研究的支持力度，2006至2012年，國家自然科學基金從33.22億元增長到168.25億元，年均增幅超過31%；973計劃從14億元增長到40億元，年均增幅超過19%。2007年，中央財政設立了國家重點實驗室專項經費，加大對國家重點實驗室的穩定支持力度，截至2013年，中央財政累計安排專項經費173.3億元。

另一方面，著重加大穩定支持力度。逐步提高科研機構運行經費保障水平；建立對公益性科研機構（基地）自主選題研究、公益性行業科研穩定支持渠道；增加修繕購置專項資金，改善科技基礎條件。同時，按照“改革先行、突出特色、績效導向”的原則，支持中國科學院實施知識創新工程，支持中國農業科學院啟動農業科技創新工程，推動建設一流院所。

二是啟動科技經費管理改革，提高經費使用效益。“十二五”把深化科研經費管理制度改革作為科技管理體制改革的突破口之一。強調要根據科研活動的規律和特點，加強科研經費的過程監管，改進科研經費使用的績效評價，提高科研經費管理的科學化水平。通過制定完善國家科技計劃、科技重大專項經費管理辦法，會同相關部門強化承擔單位法人責任，完善間接成本補償機制，規范項目預算管理，探索實行國庫特設賬戶管理，建立健全經費監管和問責機制。建立科技經費績效評價制度，開展國家自然科學基金國際綜合績效評估，提高資金使用效益。加強科研單位財務管理，修訂科學事業單位財務制度，強化內部控制機制，提高財務管理水平。

3.地方支持基礎研究的主要實踐

地方根據經濟和社會發展需要，把基礎研究成果與應用開發項目結合起來，實現從基礎研究向科技和工程開發的延拓。

一是設立自然科學基礎研究計劃等專項資金。如山東省2012年安排自然科學基金5000萬元，優秀中青年科學家科研獎勵基金1600萬元；青島市設立應用基礎研究計劃，重點資助高校和科研院所的基礎科研，“十一五”累計投入5147萬元；陜西省2012年安排基礎研究專項資金1860萬元，資助480項。

二是撬動企業資金開展應用基礎研究。如青島市制定自然科學聯合基金管理辦法，財政總計投入1100萬元，引導企業投入近2000萬元，設立17個聯合基金。

三是支持重點實驗室。如山東省2013年省重點實驗室建設經費4000萬元，已建成省重點實驗室129個；青島市2002年開展建設市級重點實驗室體系建設，并將實驗室的建設經費資助改為運行經費資助，形成了穩定支持的激勵機制；陜西省共組建了91個省級重點實驗室。

四是加強研究人才培養。如青島市啟動了“創業創新領軍人才引進培育工程”，在市科技計劃中設立青年專項，支持青年研究人員主持應用基礎研究計劃項目；陜西省支持實施青年科技新星計劃，每年安排資金1000萬元，支持35歲以下優秀青年科技人才開展探索性研究；實施科技創新團隊計劃，對45歲以下科研骨干領銜的優秀科技創新團隊，每個給予100萬元的資助。

三、基礎研究投入存在的主要問題

關于基礎研究投入問題，眾多學者都進行過深入研究，具有代表性的觀點主要是：喬冬梅、李正風（2006）從資助規模、資助結構和資助方式3個維度比較分析了中外基礎研究資助模式的異同，并進而探討我國基礎研究資助模式存在的問題；李振興等（2008）指出，我國基礎研究投入主體單一，投入來源結構不合理，企業和高校投入少；王明明等（2011）在調研我國基礎研究投入相關政策和數據的基礎上，嘗試運用熵測度法分析我國基礎研究投入格局，同時給出了基礎研究投入的7種模式，重點將申農指數與基礎研究投入強度和研究與開發投入強度進行對比；方勇（2011）從國家戰略布局的角度出發，分析了大區和省份基礎研究經費支出的分布情況，通過CRn和洛倫茲曲線兩種集中度指數反映了我國基礎研究投入的基本分布情況；姚常樂、高昌林（2011）通過對比研究與我國當前科技投入強度大致相當的歷史時期，美國、日本、韓國的基礎研究發展狀況，深入分析了我國基礎研究投入的總量規模、增長率、強度和份額等因素；楊愛華（2012）以過去10年我國基礎研究投入的各項統計指標為基礎，分析了近10年來我國基礎研究投入的現狀與特征：基礎研究經費投入總量穩步遞增，但投入強度缺乏穩定性，基礎研究投入總量及基礎研究經費占R&D經費總投入份額的國際比較值偏低，企業基礎研究投入所占份額偏小，基礎研究投入與產出的效益不高；趙立雨（2013）系統分析了美國聯邦政府基礎研究投入與執行、基礎研究經費管理經驗，結合我國實際情況，提出了加大基礎研究投入力度、充分發揮政府的引導和支持作用、構建有效的協調機制和加強基礎研究經費績效評估等相關政策建議。上述研究為深入研究基礎研究經費問題開拓了思路，奠定了基礎，本文主要從投入來源進行分析基礎研究投入存在的主要問題。

1.基礎研究經費占R&D經費比例顯著低于國際水平

隨著科技規劃綱要的實施，我國基礎研究投入不斷增加，但是近年來基礎研究經費占R&D經費比例持續低于5%，形勢不容樂觀。2012年，基礎研究經費占R&D經費比例為4.84%，在公布數據的國家中處于較低水平。發達國家這一比重大多在10%～20%左右，相對較低的英國為8.9%、日本為12.7%。從歷史發展來看，我國這一比例長期穩定在5%左右的格局沒有改變。雖然日韓在工業化起步階段也曾采取類似的跟蹤策略，以較低的研發成本謀求發展，并盡量壓縮對不直接產生效益的基礎研究的投入，但兩國當時的投入水平，也未曾低于R&D的9%～10%。

2.中央財政占基礎研究投入的絕大多數，仍有待進一步提高

財政科技投入對基礎研究的投入中，中央財政占絕大多數。根據財政部公開的2012年國家財政支出決算，科學技術科目下基礎研究支出361.69億元，其中中央本級財政支出328.13億元，占90.7%，地方財政支出33.56億元，僅占9.3%。中央本級財政科技支出2210.43億元，基礎研究支出占14.8%，主要通過國家自然科學基金、973計劃、國家重點實驗室專項經費、從事基礎研究活動的科研院所和高校相關部門的人員經費和運行經費等渠道進行投入，但總體而言投入量有待進一步加大，提高其在中央財政科技支出的占比。

3.地方財政基礎研究經費投入穩步增長，但總量偏低

隨著地方經濟發展水平的不斷提高，地方基礎研究的經費投入逐年增長。“十一五”期間，各省（市）基礎研究財政支出經費共60.5億元。2012年基礎研究投入33.56億元，地方基礎研究的經費投入總量仍然偏低。2012年，地方基礎研究投入僅占全國的6.7%，在地方科技財政投入中只占1.5%。

4.企業對基礎研究的投入嚴重不足

發達國家企業極為重視培育未來競爭力，基礎研究投入一般都占全國總量的20%以上，如韓國企業對基礎研究投入在全國總量中甚至超過50%，有力引領了核心競爭力的強勢跨越。“十一五”以來，我國企業R&D經費增長強勁，年均增長25.3%。2011年，國內企業在基礎研究領域的投入僅為7.27億元，占企業全部R&D活動經費支出6579.33億元的0.11%。而美日等主要發達國家基礎研究投入中企業投入占了較大比例，成為基礎研究投入的重要力量，如美國2009年基礎研究經費中，21.7%來自企業投入。

5.穩定性支持不足

長期以來，由于我國科技經費采取以競爭性為主的分配方式，導致科研工作者將大量精力用于爭取經費，應付多頭交賬，而無法安心科研工作。從長遠看，非競爭性經費比例過低不利于基礎性、前瞻性研究的開展，也不利于形成穩定的科研隊伍和開展持續深入的科學研究，特別是基礎研究。

6.科研經費管理模式亟待完善

科研項目管理模式單一，管理水平跟不上經費規模大幅度增長所提出的要求。目前科技界反映較多的問題主要是：目標導向、需求導向的立項機制沒有真正建立；各類項目采取課題制組織方式，缺乏系統統籌；對科研項目經費違規使用行為懲處力度不夠，違規成本低等。

7.科研評價不夠科學合理

基礎研究費時費力，沒有持續的專研難出成果。高校作為基礎研究的重要主體，目前的人才與成果評價標準過于強調論文專利數量，科研人員急于取得研究成果，疲于應付考評，無法全身心投入基礎研究，導致原創性成果少。

四、政策建議

根據調研各方反映的意見和建議，借鑒發達國家基礎研究的投入機制，根據我國國情，針對基礎研究投入存在的主要問題，本文提出以下建議。

1.建立中央財政優先保障基礎研究投入和增長機制

基礎研究處于創新鏈前端，研究難度高，創新風險大，幾乎沒有直接經濟回報，社會共享特征明顯，屬于財政和研發政策支持的核心內容。中央財政是我國基礎研究的投入主體，在今后一段時期內這種局面不會根本改變。建議確保中央財政大幅增加對基礎研究的投入，建立基礎研究經費增長比例大幅高于R&D經費增長的機制，加大重要科學平臺和人才培養的投入力度。

2.引導地方財政加大對應用基礎研究的投入

引導地方充分認識基礎研究在區域創新中的戰略地位和作用，把基礎研究納入地方總體發展規劃，切實加大應用基礎研究投入，支持引進、消化吸收中國乃至世界各國的基礎研究成果，并建立逐年穩定增長機制。以基礎研究計劃和省部共建國家重點實驗室培育基地為抓手，鼓勵地方政府資金配套，推動地方政府加大對應用基礎研究的投入。

3.充分調動企業對基礎研究投入的積極性

一是從改善宏觀經濟環境、健全知識產權保護等方面采取有效措施，引導企業增強自主創新意識，更多地開展基礎研究活動；二是利用產業聯盟等形式吸引更多的企業，尤其是大企業參與到基礎研究計劃項目中來，由企業牽頭組織實施項目；三是對企業給予稅收、金融上的優惠支持，鼓勵企業加大基礎研究投入；四是引導企業真正成為創新主體，研究制定有利于激勵企業投入基礎研究的財稅政策和評價體系。

4.健全穩定性經費與競爭性經費的合理配置機制

一是加強統籌協調，合理配置資源；二是改進經費資助結構，加大穩定支持的力度，對經過科學論證的重大項目、優秀團隊和重點基地給予穩定持續支持；三是加大基本運行經費和基本科研業務費投入力度，使科研機構獲得的穩定支持與競爭性支持經費的比例保持適當水平，并與評價制度等有效銜接；四是持續加大對國家重點實驗室經費、高校基本科研業務費等專項經費的支持，提高973計劃、創新工程、985工程中穩定支持基礎研究的比例；五是研究建立科研機構績效撥款制度，給予一定靈活度的綜合性支持，推動建設一流院所。

5.完善科研經費管理方式

推動完善立項機制和評審制度，建立健全項目驗收和評估機制。加強科研項目經費監管，積極推進預算公開，嚴格問責和處罰機制，建立經費使用的信用管理制度。完善績效管理，強化對財政科技經費使用的績效考核。推動完善收入分配制度，建立對創新人才有效激勵，并避免用科研項目經費彌補正常收入不足。

6.建立科學的基礎研究評價機制

對不同崗位的科技人員采取差異化的評價標準，完善科技人員考核和職稱評定等制度，對從事基礎研究的科研人員給予持續穩定的支持，根據基礎研究成果的質量（并非SCI論文的數量）和人才培養等情況給予相應的職稱和待遇。

（摘自《自然辯證法通訊》2016年2期）