中國糧食安全的耕地貢獻分析

聶英

“無農不穩，無糧則亂”。糧食安全是國家安全的重要組成部分，是事關國計民生和社會政治穩定的首要問題。中國經濟的快速發展，首先在于十幾億人口的吃飯問題能夠有所保障。耕地是不可復制的農業自然資源，是糧食生產最重要的物質基礎。2013年中國的糧食產量實現了“十連增”，然而，作為糧食生產物質基礎的耕地資源對糧食安全的威脅作用卻在日益加深。工業化、城市化帶來的耕地非農化利用而導致的耕地總量持續下降的趨勢長時間難以逆轉；耕地不合理利用導致的水土流失、環境污染造成的耕地質量總體水平欠佳已成普遍現象；耕地后備資源數量少、質量差，開發利用難度大，使得增加耕地面積、實現耕地總量動態平衡的戰略舉步維艱。耕地的動態變化對我國未來糧食生產能力已構成持久的約束作用，日顯稀缺的耕地資源已成為制約我國糧食安全的瓶頸。

世界觀察研究所所長Lester Bronw（1996）研究認為，作物、畜牧和漁業，只剩下改進土地生產率這一條路可走了。因此，在“十連增”的樂觀形勢下，重新審視中國的糧食安全問題，前瞻性的采取保持耕地數量平衡，防止耕地質量退化，合理開發耕地后備資源的根本措施，建立科學合理的耕地資源安全保障機制，已成為我國實現糧食安全的必然選擇。

一、耕地變化與糧食安全：文獻回顧

20世紀70年代的世界糧食危機，促使人們把糧食安全問題作為關注和研究的焦點并成為國際社會追求的核心政策。

（一）糧食安全的基本要義

糧食安全的概念由聯合國糧農組織在1974年首次提出，概念的內涵把人們能獲取足夠的食品作為糧食安全的核心要義，因此，強調的是糧食的數量安全，但人們發現饑餓并未隨糧食產量和儲備的增加而消除，因而，1983年該組織又從“買得到”和“買得起”兩個維度對糧食安全重新進行了定義。經濟學家阿爾伯·瓦爾德斯也以“缺糧國家或這些國家的某些地區或家庭逐年滿足標準糧食消費水平的能力”對糧食安全進行了定義。糧食安全開始強調不同國家、地區和人群獲取糧食的能力。現代意義的糧食安全不但強調糧食的數量安全，更重視糧食的質量安全，翟虎渠（2004）以“數量安全、質量安全和生態安全”3個層次對糧食安全做了規范性釋義。朱晶（2004）則從“供應量；供應的時空分布；獲取糧食的易得性；糧食的衛生、營養和健康標準”等四個方面對糧食安全進行了解讀。胡岳岷（2013）提出的“數量安全、品質安全、生態安全與健康安全共同構成了糧食安全的與時俱進的價值維度”的觀點，更是把糧食安全對耕地等農業生產資源的要求推向了更高的標準。對糧食安全的理解，經歷了由數量安全到質量安全的認識過程。由于不同國家和地區的資源稟賦、發展水平不同，對糧食安全的理解存有較大差異，但是，無論是數量安全還是質量安全，耕地是糧食生產的載體的事實不可改變，糧食數量的多寡、品質的優劣，耕地的數量和質量起著基礎和保障作用。

（二）我國的糧食安全及出路

按照國務院1996年頒布的《中國糧食問題白皮書》的說法，2030年我國人口將達到16億，人均糧食需求量按400 kg計算，2030年我國糧食需求總量將超過6.4億t。而2013年我國糧食總產量僅為6.01億t。尚有近0.39億t的缺口。居正（2012）認為，中國糧食生產面臨的最嚴峻的問題是耕地不足。蘇小珊等（2012）認為制約我國糧食生產的首要因素是耕地面積不斷減少。而葉興慶（2012）認為隨著我國城市化和工業化的發展，人增地減的矛盾將越發尖銳。如何擺脫資源約束所帶來的糧食安全的困境，立足國內實現糧食基本自給、確保國家糧食安全仍是中國的一項基本戰略。雖然有農業“走出去”戰略的討論，但糧食貿易的大國效應和糧食問題與政治、社會安定的密切關系，通過擴大糧食進口不能從根本上解決我國糧食問題。葉宏亮（2013）對國內虛擬耕地貿易進行了系統研究，認為“相較于供給數量，供給質量對國內耕地資源有效供給的約束作用更為明顯”。而糧食貿易帶來的國外耕地資源供給，并不形成耕地的有效供給。因此，保證國內耕地資源安全，實現耕地的持續有效利用，是解決我國糧食安全問題貫徹始終的核心。

（三）耕地對糧食安全的保障作用

隨著經濟發展和人口增長，耕地受到各方面需求壓力影響，在耕地資源對糧食安全的保障問題上，眾多學者指出中國面臨的嚴峻形勢。1995年，Lester R. Brown提出了“誰來養活中國”的問題，警示了中國耕地資源短缺對世界糧食安全的威脅隱患；胡岳岷（2006）認為，“人地矛盾是中國‘糧食安全木桶’上一組相生相克的短板”，是“一個永恒的結”；嚴士清、徐敏（2005）對耕地數量變化與糧食安全的關系進行了研究，得出耕地面積與糧食產量呈正相關的結論；張鳳榮、張晉科等（2006）的研究認為，不能忽視耕地減少對糧食產量的影響。也有學者從耕地質量變化對糧食產量的影響進行了研究，石淑芹等分析了東北地區耕地質量變化對糧食產能的影響，認為“外部投入對高產田的糧食產量有較大影響，而低產田的糧食單產主要取決于耕地的自然質量”。越來越多的學者認為，耕地質量在保障我國糧食安全上起著越來越重要的作用。傅澤強（2001）的研究認為耕地數量減少和人口增加導致的人均耕地占有量持續下降，將削弱糧食生產的自然資源基礎，并威脅糧食安全，但認為“耕地總量動態平衡應當是在保證耕地質量基礎上的數量穩定”。而中國的耕地資源短缺、高強度利用、水土資源匹配不均衡、農業環境污染嚴重的農業資源態勢，不利于保障國家的糧食安全。張士功（2005）認為，耕地資源安全是糧食安全問題的核心，并提出了耕地安全的概念，指出“耕地資源安全包括數量安全、質量安全和生態安全”。姚驚波（2005）認為，中國人均耕地僅占世界平均水平的42.37%，且地塊零碎不適合大規模機械化耕種，水資源僅為世界平均水平的25%，且分布不均衡，因此得出中國不具備資源密集型農產品生產的比較優勢的結論；熊銘奇、傅波（2005）從歷史發展的角度指出，對自然資源的超前消耗，造成中國農業自然資源的退化與枯竭。因此，耕地對糧食生產和糧食安全具有明顯的約束作用，正視自然賦予我們的耕地資源本底，充分了解耕地在國家糧食安全中所處的貢獻地位，加強耕地資源保護，提高耕地生產能力，保障耕地有效供給，應成為我國糧食安全的前瞻性戰略。

總結現有文獻對糧食安全中耕地資源重要作用的研究，大多集中于耕地數量變化對糧食產量的影響，并且，分地區研究的居多，而不同地區的資源稟賦差別較大，所得結論不具有廣泛的代表性。對耕地質量與糧食安全的關系研究主要偏重于耕地保護對糧食安全重要性的討論，研究范圍局限于耕地要素的自身特點對糧食生產的作用力，鮮有學者把耕地與其他影響糧食產量的因素作對比分析，進而從影響糧食產量波動的諸因素中系統考察耕地對糧食生產的作用程度。因此，現有文獻并未從根本上回答耕地對我國糧食安全貢獻作用的價值大小。本文利用建國以來我國耕地和糧食產量的動態變化數據，在充分考察制度創新、技術進步和自然災害等其他因素對糧食生產影響的基礎上，著重研究耕地因素對我國糧食生產的制約作用，找出耕地變化與糧食產量波動的內在規律，改變“就耕地談保護、就糧食論安全”的分析模式，把耕地與糧食安全置于一個大系統中，從長期性和動態性上分析耕地對我國糧食安全的貢獻作用，以期從資源層面保障我國糧食安全的實現。

二、耕地變化：變遷與因素

（一）變遷

1. 耕地總量變化

建國以來，我國耕地面積的變化呈波動性下降的趨勢，雖有階段性增加，但總體趨勢是減少的。基于不同時期統計口徑差別造成數據可比性差的考慮，本文以1996年土地利用現狀調查工作開展前后為分界點，從2個時段進行分析。

1）1949—1996年耕地的數量變遷

1949—1957年是中國耕地數量增加較快的時期，此間經歷了3年恢復和土改、農業合作化運動，農民復墾和墾荒的積極性空前提高，全國耕地在1956—1957年達到峰值的111830千hm2，與1949年相比累年增加13948.7千hm2，年均增長1.68%。

1958—1963年是中國耕地流失最嚴重的時期。受“大躍進”“人民公社化運動”和3年自然災害的影響，全國城鄉建設占用和因災廢棄耕地造成耕地數量的大面積滑坡。6年累計減少了9103.3千hm2，年均下降1.42%。

1963—1966年是耕地恢復時期。中央調整國民經濟、壓縮基本建設規模，建設占用耕地紛紛退建復種。同時，“農業學大寨”運動的開展，掀起了新一輪的墾荒造田浪潮，耕地面積進入一個快速增長期。

1966—1978年是中國耕地線性減少期。受“文化大革命”的影響，農民生產積極性降低，耕地資源開發速度減慢。耕地資源數量呈長期線性減少。11年累計減少4347.1千hm2。

1979—1996年是耕地持續減少期。城鄉土地統一管理制度的實行，突擊批地現象普遍，加之1992年以后經濟的快速發展帶動了鄉鎮企業、房地產開發、開發區建設的熱潮，造成耕地大量流失。其中變化明顯的是1985—1987年，3年累計減少1965.3千hm2；1992—1994年，3年累計減少耕地743.l千hm2。

2）1996—2013年耕地的數量變遷

1996—2003年是我國耕地數量的迅速減少期，主要是由于生態退耕、農業生產結構調整和建設占用耕地的大量增加。耕地資源數量從1996年的130039.2千hm2減少到2003年的123392.2千hm2，累年減少了6647千hm2，年均減少949.6千hm2。

2004—2011年是我國耕地數量的平穩減少期。為遏制工業化和城鎮化占用耕地的情況，國家繼續加強耕地總量動態平衡政策的實施，2008年中國提出實行最嚴格的耕地保護制度，另外，2007年以來，吉林、黑龍江、河南等產糧大省，為配合其糧食增產計劃，分別啟動實施了“吉林省西部地區土地開發整理重大項目”“黑龍江三江平原東部地區土地整理重大工程”“河南省三個‘2500萬畝工程’”等增地增糧工程，增加了耕地供給，一定程度上減緩了耕地減少的速度。這一時期全國耕地數量總體上呈下降的趨勢，但下降趨勢相對平穩。由2004年的122432.01千hm2減少到2011年的121649.4千hm2。

2. 耕地人均數量變化

與耕地資源數量的變化趨勢相同，1996—2011年我國人均耕地的數量也呈持續減少趨勢，2001年突破人均0.1 hm2/人整數下限，此后持續下降，2008年之后，下降速度趨緩，從1996年的0.10625 hm2/人下降到2011年的0.090287 hm2/人，累計下降了0.01596 hm2/人。

3. 耕地質量變化

目前我國耕地總體質量欠佳，高產穩產的高標準農田數量少，中、低產田比例高。根據全國農用地分等定級成果，優等地僅占全國耕地面積的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%。從地域分布上看，水熱條件好、土壤肥沃、耕地生產能力較高的農業種植區主要分布在南方11省份，而這些地區也正是經濟最為發達，城市化、工業化等非農建設侵蝕優質高產耕地最為嚴重的地區，北方省區大多是水熱條件不佳或耕地產出能力低的地區，也是我國凈增耕地的主要分布區，但新增耕地往往都是鹽堿地、紅壤地、風沙地、干旱地、澇洼地等限制因素較高的耕地。從耕地質量的動態變化趨勢上看，受自然和人為因素的影響，我國耕地退化現象嚴重。為了增加糧食，耕地利用基本取消了輪作休耕，致使土壤有機質含量降低，土壤肥力下降。為了保肥增產又大量使用化肥和農藥，導致耕地污染、土壤板結、地力衰減。全國第二次土壤普查結果顯示，全國現有耕地中，土壤有機質含量低于0.5%的耕地約占10%，水土流失、鹽漬化、沼澤化、沙化的耕地共計占53%。另據統計，我國受工業“三化”污染的農田達到6000萬畝，酸雨危害的耕地達到4000萬畝，每年污水灌溉農田達2000萬畝以上。

（二）耕地變化的因素分析

影響耕地變化的因素是多方面的，除災害損毀的自然因素外，也有人類活動影響的人為因素，自然因素人類無法控制，本文不作討論。人為因素導致耕地變化的類型有兩種：一種是顯性的，即耕地數量的動態變化，包括土地開發、復墾、整理、農業結構調整、生態退耕、農田棄耕和撂荒等帶來的耕地變化；另一種是隱性的，即土地利用不當導致土地退化、質量下降、產出降低等無法從耕地數量中得到反映的耕地變化。本文從顯性角度對耕地動態變化進行分析。

1. 新增耕地面積小于耕地減少面積

長期以來，中國耕地變化一直處于凈量減少的狀態，2001—2008年期間，土地開發、復墾、整理農業結構調整累計增加耕地3382.48千hm2，同期生態退耕、農業結構調整、災害減損減少耕地總計為9634.5千hm2。而且新增耕地多為鹽堿地、撂荒地等難以利用的土地，減少的面積多為城市邊緣生產能力較好的良田，“占優補劣”現象明顯。

2. 建設占地是耕地減少的根本因素

從2001—2008年的數據看，期間耕地總量減少1.486億畝，其中建設占地減少耕地0.237億畝，占比16%，生態退耕減少耕地0.8623億畝，占比58%，農業結構調整減少耕地0.314億畝，占比21.1%，災害損毀減少耕地0.0499億畝，占比3.36%。生態退耕和生產結構調整是耕地減少的主要因素，但從趨勢上看，建設占地占比增加的趨勢明顯，由2001年的18.3%增加到2008年的68.9%，這是未來我國耕地減少的主要因素，應引起足夠地重視。

3. 逐利意識導致耕地非糧化利用是耕地減少的長期性因素

市場經濟使農產品由單一的糧食需求向多元化發展，因此，在農業生產結構調整中，耕地多轉向蔬菜、花木、養魚、飼畜等非糧產業，出現了完全根據市場取向選擇農業結構盲目占用耕地的現象。從2001—2008年的數據看，耕地減少面積中農業結構調整因素的占比一直在20%左右。農業比較利益的提高是一個長期化的過程，因此，農業結構調整帶來的耕地非糧化也將長期存在。這是我國耕地數量減少的長期性因素。

4. 耕地后備資源有限，開荒補耕后勁不足是耕地減少的約束性因素

我國農墾歷史久遠，但多年高強度土地開發，耕地后備資源已十分有限，且分布不均衡，大多分布于東北、西北偏遠地區。東北的后備耕地資源主要是鹽堿地、荒草地，開發成本高、難度大。西北耕地后備資源豐富，但大多處于干旱少雨地區，開發后不利于農作物生長。耕地后備資源數量少、質量差，依賴大規模開發后備資源補充建設占用耕地的模式已經難以為繼。

三、糧食產量波動及其影響因素

（一）糧食產量變化及其波動

建國以來，我國糧食產量總體呈上升趨勢，65年間糧食產量從1949年的11318萬t增加到2012年的60193.5萬t，累年增加48875.5萬t，累年增加率182.2%，年均增加量為751.93萬t，年均增加率為2.803%。分別于1966年、1978年、1987年、1996年、2013年糧食產量登上了20000萬t、30000萬t、40000萬t、50000萬t、60000萬t的臺階。糧食總產量隨時間變化的線性回歸方程為y=9802.64+727.3x。

圍繞y=9802.64+727.3x直線，在總趨勢增加的同時，不同年度糧食產量偏離趨勢線上下波動的現象明顯。從建國成立以來糧食波動的總體情況看，每當糧食產量連續幾年增長之后，都會出現一個相對低谷時期，糧食增長率降到一個較低水平，徘徊幾年之后再進入上升通道，產量變化表現出一定的周期性。從1949年到2013年的65年間，下一年糧食產量明顯低于上一年的有1960年、1968年、1980年、1985年、1991年、2000年、2003年。其中，1949—1958年在經歷連續9年增產之后，1959—1962年我國糧食產量進入低谷時期，1962年比1958年減產21.87%。1963—1967年連續5年增產后，1968年比1967年減產4.02%。徘徊3年后1972年又比1971年減產3.86%。之后連續6年增產，并于1978年達到30000萬t水平，隨后糧食產量下降趨勢明顯，1980—1982年3年平均增產量為-253.83萬t。1984年我國糧食產量登上了40000萬t的階段性高峰，轉而1985年又大幅減產，1985年比1984年減產6.92%，此后連續幾年徘徊，直到1989年才回復到1984年的水平。1990年糧食產量大漲9.49%后，糧食總產一直在44000～46000萬t之間小幅波動，并于1996年登上了50000萬t臺階。隨后1997—1999年糧食產量滯漲現象明顯，2000年糧食產量大跌9.08%，此后3年除2002年略有增加外，其余年份糧食產量持續下降，2003糧食產量減少到43069.5萬t，迎來了1990年以來的階段性低點，新一輪糧食安全問題的凸現。經過幾年徘徊，2004年之后我國糧食產量進入持續上升階段，并于2007年重新回到50000萬t水平，2013年糧食產量已達到60000萬t階段性新高，糧食產量實現了“十連增”。

（二）糧食產量波動的因素分析糧食產量變化一般是自然因素、政策導向、生產要素等多個變量因素綜合作用的結果。

1. 自然因素

在現有技術水平條件下，農業生產還無法徹底擺脫自然條件的約束，根據莊健（1988）的研究，每次糧食的高增長都與成災面積的大幅度減少相對應，每次糧食產量的下降都與成災面積的擴大有關，如：1973年、1979年、1984年糧食的大幅度增產，相對應的成災面積都大幅度減少，1972年、1977年、1980年和1985各年成災面積的擴大，都帶來糧食產量的下降。所以，現階段自然因素對我國糧食產量仍起決定性作用。

2. 政策導向

糧食產量的波動也與農業政策有關。解放初期糧食產量的大幅度增長，與當時農村生產關系的變革、使農民得到了實際經濟利益、農民種糧積極性提高有關，1958年出現的糧食生產停滯、下降等不規則波動的主要原因在于“大躍進”運動脫離農業生產力發展水平導致的結果。改革開放初期糧食產量的穩步提高與農村聯產承包責任制的實行和提高糧食收購價等政策緊密相聯，1985年糧食大減產的根本原因在于部分取消糧食生產的優惠政策，糧食收購實行“倒三七”比例價導致糧食價格下降、挫傷農民種糧積極性、糧食播種面積大幅度減少所致。2004—2013年糧食產量的“十連增”與這一時期實行的種糧農民直接補貼、良種補貼、取消農業稅、最嚴格的耕地保護等政策直接相關。

3. 生產要素投入

耕地、勞力、良種、化肥等生產要素投入是影響糧食產量的基本要素，其中，耕地的數量和質量直接影響糧食產量的單產和總產，良種、化肥等科技產品是糧食生產的糧食，在糧食增長的方程式中起著一個乘數作用，勞動力充足帶來的精耕細作對糧食增產也會起到一個推動作用。

在影響糧食增產的因素中，自然災害人們只能在合理范圍內進行抵御，人類還無法完全戰勝自然，政策制度有明顯的時效性，而在一定時期內，科技進步又是相對穩定的，一個劃時代的科技成果的出現又需要相當的周期，所以，耕地作為糧食生產最重要的自然資源基礎，是基本、長期的約束因素，是其他因素發揮作用的基礎。耕地資源的數量和質量是我國糧食安全最基本的約束因子。

四、耕地變化與糧食產量波動的相關性分析

糧食生產的受約因素較多，其中耕地是糧食生產能力持續增長的最重要的資源基礎，其他因素均要以耕地為載體和作用對象，實施變革方能達到增產的目的，所謂“地之不存，糧將焉出”，耕地對糧食安全的貢獻作用主要體現在耕地的數量多寡和質量優劣，從根本上決定糧食的單產和總量水平。

（一）耕地數量變化與糧食產量波動

比較研究發現，建國以來我國耕地數量變化與糧食產量波動具有基本一致的變化趨勢，即耕地面積增加的年份大多都伴隨糧食產量的增加，而耕地面積顯著減少的年份，常常導致糧食產量的大幅度減產。其中尤以1949—1958年、1996—2003年兩個時段兩者的相關性表現顯著，即1949—1958年期間的糧食增產和1996—2003年期間的糧食減產的主導因素是耕地數量變化。從整個時期看耕地數量變化與糧食產量波動一致的年份有30年，其中相關性表現明顯的年份有：1950年、1952年、1956年、1959年、1961年、1968年、1973年、1980年、1985年、2000年、2003年等11年。

從20世紀60年代以來，耕地數量變化與糧食產量波動表現為不完全同步，但從變化率上看，建國以來我國耕地變化率與糧食產量變化率的總體趨勢是基本吻合的。雖有不一致，但基本態勢是，耕地變化率曲線與糧食變化率曲線的高低點基本對應，耕地減少不一定帶來糧食產量下降，耕地增加時也有糧食產量減少的年份，但糧食產量持續增長或增產率大幅度提高的年份，耕地變化率不會是劇烈變動的年份，而耕地減少率大幅度上升的年份，卻往往是糧食增產率大幅度下降的年份。表現強烈的年份有：1959年、1961年、1968年、1980年、1985年和2003年。1950—1957年、1964—1965年、1978—1979年、1990年、1995年是地增糧增階段，整個期間耕地面積年均增加1.049%，糧食產量年均增長7.327%。耕地數量變化率與糧食產量變化率同步性較好。1962—1963年、1966—1976年、1981—1989年、1992—1993年、1998年、2002年、2004—2011年間（除1968、1985、1988年外）是地減糧增階段，糧食增長的同時耕地雖有減少，但耕地變化率均在小幅內變化，整個期間年均耕地減少率0.32%，糧食產量增加率4.83%，尤其2004—2013年我國糧食產量的“十連增”，雖然耕地面積逐年減少，但都是在0.002%～0.76%之間變化，而且減少趨勢逐年減緩。說明糧食產量持續增長必須保有一定數量的耕地面積。在其余的地減糧減階段，除1958年外，耕地減少超過1%的年份，都帶來糧食產量的劇烈變動，糧食產量減少都在3%以上。可見，耕地數量的持續快速減少是糧食產量下降的主要原因。

階段不同耕地數量與糧食產量的相關性亦有差別，為進一步說明二者的關系，將研究時段分割，分別計算不同時段耕地面積變化率與糧食產量變化率及其相關系數。

1950—1957年、1958—1960年以及2004—2011年這3個時段我國耕地數量與糧食總產量的年變化率之間存有較高的相關性，其相關系數達到顯著水平。其中1950—1957年二者之間呈正相關，相關系數為0.7853，另外兩個時段為負相關，相關系數分別為-0.88和-0.73，說明這3個階段耕地資源數量變化對糧食總產量的變化具有較強的約束作用。其余時段均未達到顯著水平。從趨勢上看二者的相關系數有逐漸減少的趨向，并且由正相關向負相關轉化，2007年以后耕地變化逐漸趨穩，糧食產量持續增長，二者相關系數呈顯著負相關。說明糧食持續增產中單產提高的貢獻越來越大，而耕地數量擴張作用趨于弱化。

中國耕地數量與糧食產量的變化趨勢說明，在技術水平相對穩定而且存有可供開墾的后備耕地資源的條件下，耕地數量與糧食產量之間有較高的相關關系，糧食產量的波動主要取決于耕地數量的增減變化。但受自然供給的限制，耕地擴張的潛力是有限的，當耕地后備資源開發達到極限時，糧食總產的增加必須依靠農業科技進步，增加物質和技術投入，保養耕地，提高耕地質量以獲得較高的單產來實現。

（二）耕地質量變化與糧食產量波動

耕地質量是耕地生產力的標度，質量優異的耕地可使耕地的糧食生產能力產生倍增效應。研究表明，我國每公頃耕地糧食生產能力按高、中、低產田劃分的產量分別為：7680 kg、5445 kg和2085 kg，三者的單位面積產量比為3.68∶2.61∶1。根據徐祥臨的研究，如果能把我國高產穩產田穩定在12億畝，按每畝年平均單產1250斤計算，糧食產量就可達到15000億斤，我國就完全可以擁有糧食供給立足國內生產的條件。可見，耕地質量變化直接作用于糧食單產而對糧食總產量產生影響，可謂耕地數量是保證糧食生產“有地可種”，耕地質量則是保證糧食生產“種糧有收”。建國以來我國糧食總產的持續增長，一直伴隨于糧食單產的穩步提高。兩者的相關系數達0.994。1949—1957年期間，耕地面積增加14.2%，糧食單產提高41.8%，糧食總產增加72.3%，此期間糧食總產增加主要在于耕地面積增加和糧食單產提高的共同作用。1958—1978年，糧食單產由1958年的1548.8 kg/hm2提高到1978年的2527.3 kg/hm2，因此，在耕地面積減少750萬hm2的情況下，糧食總產卻實現了從2億t到3億t的跨越。改革開放以后，伴隨經濟建設的快速發展，大量耕地被占用，這一期間糧食單產提高對穩定我國糧食生產能力起到關鍵作用。1979—1995年期間，耕地面積減少452.7萬hm2，糧食總產卻由1979年的3.32億t增加到1995年的4.66億t，并隨后在1996年登上了5億t臺階，達到5.04億t。而1997—2011年的15年間，耕地面積每年均在持續減少，累年減少了840萬hm2，但其中有10個年份耕地減少并未造成糧食減產，糧食產量累年增加6667.5萬t。可見，相較于耕地數量變化，耕地質量變化對糧食生產能力的約束作用更為強烈。

糧食單產變化和糧食總產變化一直呈正效應，耕地面積變化除1949—1957時段呈正效應外，其余時段均呈弱相關。毋庸置疑，耕地質量對糧食安全具有明顯的貢獻作用，提高質量與保持耕地數量同等重要，兩者不可偏廢。在耕地面積趨于穩定、農業生產技術水平沒有重大突破的條件下，著力提高耕地質量、提升耕地產能是我國糧食生產能力持續提高、保障國家糧食安全的根本途徑。

五、結論與對策

（一）結論

糧食安全的本源在于增加糧食生產，耕地因素、制度創新、技術進步和自然災害是影響中國糧食生產能力的主要因素。諸因素中，自然災害的發生具有偶然性，人類無法完全控制。制度創新所釋放的對生產力的促進作用，大都在階段性發揮作用，時效性明顯。而在一定時期內，科技進步又是相對穩定的，一個劃時代的科技成果的出現又需要相當的周期。影響糧食安全貫穿始終的紅線是耕地。

“萬物土中生，有土斯有糧”，糧食問題實質上體現的是耕地問題，耕地作為一種資源，對增加糧食生產、保障糧食安全所起的貢獻作用，主要在于耕地作為糧食生產載體的不可替代性。糧食產量的豐欠主要取決于耕地的多寡與優劣。對于我國這樣一個處于經濟快速發展期，經濟發展用地與人多地少、耕地儲備資源有限的國情矛盾突出的大國而言，耕地對糧食生產的貢獻作用尤顯重要，在保證質量的基礎上謀求耕地數量的基本穩定，從而實現耕地總量的動態平衡，將是我國糧食安全的持久性戰略。

建國以來我國耕地的數量變化與糧食產量波動具有基本一致的變化趨勢，但也表現為不完全同步，基本的規律是在技術水平相對穩定而且存有可供開墾的后備耕地資源的條件下，耕地數量的增減變化是糧食產量波動的主要因素，二者之間有較高的相關關系。當農業技術和物質投入處于較高水平，而耕地后備資源基本開發窮盡的階段，耕地數量對糧食生產的貢獻作用趨于弱化，耕地數量變化與糧食生產波動不完全同步，增加投入、提高單產成為糧食總產量增加的關鍵。因此，在耕地資源數量相對穩定的前提下，著力提高耕地質量，是未來增加我國糧食生產的主要方向，也將是我國糧食安全的根本途徑。

（二）對策

1. 管住數量，保護紅線

繼續長期執行最嚴格的土地管理制度，18億畝耕地紅線不能碰。按照黨的十八屆三中全會提出的完善自然資源監管體制，統一行使國土空間用途管制職責的要求，健全土地資產管理體制，提高占用耕地的門檻，切實控制非農占地數量，執行好土地用途管制制度，嚴格控制基本農田的占用審批，根據基本農田的變動情況，及時補充數量和質量相當的基本農田，保證基本農田面積不減少、質量不降低，執行好基本農田保護制度。

建立項目建設占地與土地開發、整治掛鉤的補充耕地制度，完善耕地儲備制度，切實做到項目建設占用耕地先補后占。杜絕“占優補劣”“實占虛補”現象發生。從資源層面建立藏糧于地的糧食安全長效機制。

2. 盤活存量，綜合整治

在守住18億畝耕地紅線、保證糧食生產用耕地面積不再減少的前提下，對存量耕地要做好農地整理，實行田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地利用效率。全國現有農田中田塊分割細碎、田坎過多、道路溝渠不暢等現象普遍，如若全部實行整治，可增加有效耕地面積313.33萬hm2，通過對農村居民點實施遷村并點、治理空心村、退宅還田等整理措施可增加有效耕地面積28667萬hm2，整理后的耕地產出能力將顯著提高。因此，要加強土地流轉的制度設計，實行規模化經營。

3. 擴大增量，增加供給

開發和復墾耕地后備資源是我國新增耕地的主要來源，2011年首次完成的全國耕地后備資源狀況調查顯示，全國集中連片耕地后備資源734.39萬hm2，可開墾土地701.66萬hm2，可復墾土地32.72萬hm2。在保證生態系統穩定的前提下，積極開發、復墾后備耕地資源，把難以利用的荒草地、鹽堿地變為優良的農田，把廢棄地、災毀地及時復墾利用，既增加有效耕地面積，又減輕非農用地和農業結構調整對耕地資源的壓力，以促進耕地總量動態平衡的實現。政策上要鼓勵農民參與土地開發，保證農民以及其他利益主體能夠分享增加耕地所帶來的收益，從制度上保障耕地資源的數量和質量安全。

4. 提高質量，保障產能

我國的人口狀況和耕地條件決定，保障糧食安全耕地利用的最有效途徑是“以質代量”。

1）沃土肥田，改造中低產田

要加大對中低產田改良，實施沃土工程，落實好《全國土地整治規劃（2011—2015年）》，加強農業基礎設施建設，確保4億畝高標準農田建設目標任務的實現。到2015年耕地質量提升和有效耕地面積增加的雙重作用，可增加糧食產能500億斤，糧食安全的保障能力將明顯增強。要建立長期穩定的農地使用制度，鼓勵農民向耕地投工投肥。

2）用養結合，提高單產

目前我國水稻、玉米和大豆的平均單產分別為美國的75.4%、51.8%和55.7%。通過精耕細作、土壤改良以及增加農田防護林、農田灌溉等農業基礎設施建設投入的綜合措施，糧食平均單產提高30%以上是現實可行的，這相當于全部耕地生產能力提高20%，也就相當于現有質量的耕地增加3億畝以上。因此，要在良種技術和栽培技術不斷進步的同時，建立合理耕作制度，用養結合，實施保護性耕作技術。要均衡施肥，合理用藥，保持土壤養分，改善土壤結構，保護耕地質量，提高耕地產出率。