英國城鄉規劃體系及農村規劃管理的經驗與啟示

馮 偉,崔 軍,石智峰,張秋玲,鐘 昊,毛翔飛

(農業部規劃設計研究院，北京 100125)

0 引言

英國是世界工業革命的發源地，是第一個實現城鎮化的國家，也是迄今為止城市化程度最高的國家之一，其城鎮化的發展歷程具有典型性。在工業化的驅動下，英國農村人口快速從農業區向工業區轉移，城鎮人口急速膨脹，引發了住房、就業、公共衛生、環境等“城市病”問題[1-2]。為破解這一難題，英國探索建立了城鄉規劃體系和相應的法律法規，通過規劃管理加強對城市發展的控制，促進對農村區域的保護，推動了城鄉一體化發展[3-6]。特別是英國提出了“田園城市”理論，大力推動小城鎮發展，實現了小城鎮建設、鄉村工業化以及農村發展的協調統一[7-12]。同時，英國在城鎮化發展過程中，特別注重對農業和農村的傳承與保護，制定了農業補貼、農村規劃管理、農村環境保護等一系列政策措施和法律制度[13-18]。學習借鑒英國城鄉規劃體系及農村規劃管理方面的經驗，對推動我國新型城鎮化建設，培育和打造特色小城鎮，促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設具有重要意義。

2016年11月13～27日，農業部規劃設計研究院組織農業部信息中心、中國農業大學、貴州省農業科學院等有關單位人員赴英國進行了培訓考察。期間，聆聽了斯旺西大學(Swansea University)和卡迪夫大學(Cardiff University)教授們關于英國城鄉規劃體系、鄉村發展政策與規劃管理、農業資源和鄉村文化保護、食品安全和英國農業支持政策等課程； 與威爾士政府(Welsh Government)、查爾斯基金會(Prince Foundation)有關人員進行了座談交流； 實地參觀考察了威爾士國家公園、鄉村特色小鎮、畜牧養殖場、鄉村工業等。對英國城鄉規劃體系、鄉村保護與規劃管理、現代農業生產和農業可持續發展等方面有了一定的認識和了解。總的感受是：英國城鄉規劃體系健全成熟、管理嚴格，在推進城鄉協調發展、傳承農耕文化、保護生態環境、實現農業農村可持續發展等方面發揮了至關重要的作用，其經驗做法值得我國學習借鑒。

1 英國城鄉規劃體系及特點

英國的城鄉規劃開始于《公共衛生法》，如1875年英國《公共衛生法》授權地方政府通過地方法規對住宅的建設標準和布局進行控制； 1877年《公共衛生法》要求明確建設的標準，住宅內部布局和尺寸以及街道最小的寬度； 1909年《住宅與城市規劃法》首次提出采用區劃法對土地利用途徑進行控制。1932年，英國出臺了首部《城鄉規劃法》(Town and Country Planning Act)，該法首次將鄉村納入規劃保護范疇，將地方政府對土地使用的行政干涉擴大到城鄉空間，促進規劃由單向的城市用地管理轉向對城市蔓延的調控。此后，《城鄉規劃法》進行了不斷修改，城鄉規劃體系逐漸完善[4-6]。

其中， 1947年版的《城鄉規劃法》被認為是最重要的，因為該部法律明確提出要對鄉村進行規劃保護，遏制城市向農村的不斷蔓延。同時，該法提出了在英國城鄉規劃體系中十分重要的4項原則，包括定期修編土地利用規劃； 將土地的所有權與開發權分開； 地方政府擁有開發規劃控制權； 地方政府擁有強制購買土地權力。1947年的《城鄉規劃法》首次對土地的開發或發展進行了明確定義，并首次明確提出將土地的所有權與開發權進行分離，這是英國城鄉規劃發展歷史上一項具有重要意義的決策。英國是土地私有制國家，土地及其地下礦藏歸土地所有者所有。而《城鄉規劃法》將土地的所有權與開發權分開，才為英國政府對土地開發利用和城鄉發展進行規劃管理提供了可能。自此以后，英國大多數的城鄉開發建設必須事先得到地方規劃部門的許可； 地方規劃部門必須編制發展規劃，并以此作為規劃管理的依據[5]。

20世紀70年代以來，英國城鄉規劃體系發生了一系列新的重要變革，規劃從物質(土地利用)規劃轉向社會和空間規劃，注重從政治、經濟、社會等層面研究影響城市與鄉村發展的動力和機制，進而提出政策設計并將其應用在空間規劃布局上，使規劃結果更加科學。

1.1 形成“區域空間戰略”和“地方發展框架”兩級規劃結構

區域空間戰略(Regional Spatial Strategies)，內容主要包括明確區域或次區域的發展政策綱要； 解決重點大型開發建設的區位； 根據國家的政策確定該區域的目標和指標，而不是僅對國家政策的重復闡述。地方發展框架(Local Development Framework)，主要內容包括該地區發展的目標和戰略，為城鄉規劃管理提供依據； 重點地段編制行動規劃； 制定規劃圖，說明需要編制行動規劃的地段以及當前一些重要地段，例如保護區等； 城市設計導則； 社區參與文件； 年度調控報告。

1.2 從詳細具體的土地利用規劃轉向指導性規劃

英國現行的城鄉規劃是指導性規劃，規劃僅提供了政策框架，明確發展的目標和戰略，強調政策的指導性框架作用，而不是詳細、具體的土地利用規劃，把具體的決策留給了規劃官員和政治家。城鄉規劃體系用于指導開發意向，具體的管理工作通過開發控制來進行。英國實施指導性的規劃體系，給予了地方政府和規劃部門很大的自由裁量權。同時，為制約地方政府和規劃部門的自由裁量權，英國制定了規劃的上訴和規劃督察制度，以糾正規劃申請和實施中的錯誤。一項規劃申請未得到批準，申請人可以直接上訴主管規劃的國務大臣。規劃督察是根據規劃法規、住宅法規和環境法規，處理有關開發與建設項目規劃許可申請的上訴案件； 代主管規劃的國務大臣和國家議會“介入”城市開發與建設項目規劃許可審批。1992年以來，英國規劃督察署已逐漸成為一個半獨立的執行機構，根據有關“框架協議”規劃督察署對主管規劃的國務大臣和國家議會負責。

1.3 規劃明確要求社會公眾參與，給予第三方以很大的知情權和參與權

英國城鄉規劃的過程是公開的、透明的。其顯著特點是明確要求社會公眾參與。例如英國規定，在區域規劃部門將“區域空間戰略”提交國務大臣之前，需要進行“公眾審查”。公眾審查由規劃督察負責指導。同時英國還規定，編制“地方發展框架”過程中地方規劃機構需要咨詢當地社區的意見，并通過“地方戰略合作伙伴”機制(Local Strategic Partnership，LSP)編制“可持續社區戰略”(Sustainable Community Strategy，SCS)。該戰略確定了與區域空間戰略相符合的當地發展目標。英國城鄉規劃的公眾參與雖然在一定程度上犧牲了規劃的效率，導致規劃過程往往耗時較長，難以出臺，但對保證規劃實施的可持續性具有十分重要的意義。

2 英國農村規劃管理及保護

英國的農村保存十分完整，景色十分優美，常年綠色的草地和牧場、蜿蜒曲折的鄉村道路、修剪整齊的植物圍欄和成群結隊的牛羊，構成一幅美麗的鄉村畫卷； 農村建筑尺度宜人、取法自然、建造精致，多采用當地傳統建筑材料，簡單實用，帶著濃厚的地方特色和鄉土風情。這些與英國政府不斷加強對農業與農村地區的保護和規劃管理密不可分。18～19世紀，英國農業生產是歐洲最先進的，但隨著工業革命的興起和“重工輕農”政策的實施，農業衰退嚴重。兩次世界大戰期間，英國農業產品過渡依賴進口，促使英國政府充分認識到農業發展和耕地保護的重要性。1947年英國頒布實施了戰后第一個《農業法》(Agricultural Act)，確立了農業補貼政策，并在之后的一系列政策調整中不斷加強。1947年的《城鄉規劃法》也首次明確提出，確保農業和林業用地不受影響，并對農村地區歷史建筑進行保護。1991年頒布的《規劃與補償法》以及2004年頒布的《規劃與強制性購買法》也從不同方面規范了農村規劃管理，為農村的土地利用和建設管理等提供了保障。此外，針對農村地區規劃管理， 2004年英國政府還專門出臺了《第7號規劃政策文件：鄉村地區的可持續發展》。該文件要求在編制“地方發展規劃”過程中涉及農村地區時要有明確的規劃管理和保護政策[7-9]。

總的來看，英國農業發展和農村規劃保護主要的原則是：規劃政策應當能夠在促進農村地區經濟發展的同時，保護農村當地特色和高質量的環境，應當避免農村地區遭受不適宜開發的破壞，應盡可能提升農村土地的利用價值。其規劃和保護突出體現在兩個方面。

2.1 農村土地和景觀的規劃管理和保護

目前英國主要采用設置綠化帶、建立國家公園和劃定“杰出的自然景觀地區”3種政策機制來實現對農村土地和自然資源的保護。首先，綠化帶政策是指對農業用地和農村土地的保護，控制城市的無限制蔓延對農村土地的侵占，綠化帶內嚴格禁止新項目的開發和建設。如果開發項目是在農村現有建筑或建成區內進行，規劃部門則需要對這些開發項目進行規劃審批和管理，并確保其不會對農村地區現有特征、景觀和環境帶來不利影響。英國綠化帶政策建議是1935年大倫敦區域規劃委員會首次提出， 1947年《城鄉規劃法》允許地方政府將綠化帶政策納入地方發展規劃中， 1955年進一步明確了綠化帶政策的法律地位。英國目前通過規劃的綠化帶面積約有155.6萬hm2，占其國土面積的12%。其次，設置國家公園目的與綠化帶政策相似也是為了保護農村土地和景觀。1949年，英國出臺了第一部《國家公園與鄉村通達法》，提出設置國家公園以保護農村地區美麗的土地和自然景色。同時，有關政策明確規定，嚴格控制國家公園內的土地開發和土地性質變更。除非開發是為了滿足當地居民必要的基礎設施需求，是不可避免的、具有十分重要的公眾意義，且對公園內景觀和環境破壞在較小范圍，否則項目不被允許。再次，劃定“杰出的自然景觀地區”也來自《國家公園與鄉村通達法》。“杰出的自然景觀地區”是指具有很重要保護價值，非常杰出的、具有特色的、國家級的自然美麗地區。全英國目前有47個這樣的地區，代表了英國最美麗、最具特色的農村地區。

2.2 農村地區小城鎮的規劃管理和保護

在英國廣大農村地區和城市之間存在著很多小城鎮。這些小城鎮多數是由原來的農村集市功能逐漸發展起來的。英國小城鎮在就業、住房、商業服務等方面與大城市之間基本不存在“城鄉差別”，同時它們沒有被大城市所同化，仍然保存了當地傳統特色。小城鎮悠久的歷史文化、寧靜的生活以及獨具特色的當地食品，吸引城市居民到小城鎮定居，同時還吸引了大量的外地游客，為人們提供不同于大城市的感觀和體驗。目前在英國有相當一部分的人口居住在人口規模大約為0.1～2.0萬人的小城鎮。英國地方規劃部門在制定城鄉發展政策時，十分重視對農村地區小城鎮的保護，避免其遭受不適宜開發的破壞。這主要體現在4個方面：第一，明確“嵌入式發展”的開發原則。即規劃政策要求，小城鎮新的開發建設需求首先考慮將選址安置在當地中心地區，并在“地方規劃文件”中明確并得到標注。“嵌入式發展”項目面積不宜過大，且對周邊的休憩土地功能和環境特征不產生破壞性的影響，特別是不能因為嵌入式建設造成公共空間的喪失。第二，注重對歷史建筑的保護。英國的小城鎮有不少具有歷史意義、建筑價值和體現當地鄉土文化和鄉土特征的建筑。規劃政策要求，開發建設應尊重和保護這些有價值的建筑，盡可能通過修繕，提升質量。規劃控制管理的重點是注重對現有建筑的再利用，不鼓勵對現有建筑的拆除。拆除現有建筑，需要滿足一定條件，且申請并獲得規劃的許可。第三，推動小城鎮服務業及相關產業發展。保護具有當地特色的小商店和作坊是英國城鄉規劃的一項重要政策，其目的是在保存歷史和傳統的基礎上發展地方經濟。這項政策促使小城鎮能夠提供與大城市相同質量且具有當地文化特色的各種服務。第四，加強垃圾的分類處置和管理。英國農村小城鎮干凈、整潔，分類垃圾箱、垃圾桶在有人活動的場所都有安排，而且干凈整齊地擺放在最醒目的地方，就像一道風景。英國的垃圾分類處理是通過立法來完成的，雖然各地方政府制定的條款不盡相同，但總綱一致，都非常嚴格。如果不按規定處理垃圾，各地會動用警察來保障垃圾回收法規的實施。垃圾按照容器的顏色或者容器上標識來分類，這些容器政府定期發放，若不夠用去服務機構領取，但禁止過度投放垃圾，超過規定的數量要交罰款。

3 思考和啟示

當前，推進新型城鎮化建設和實現農業現代化是我國全面建成小康社會決勝階段的兩大重要任務，應學習和借鑒英國經驗，將城鎮化建設與現代農業發展、鄉村資源與環境保護結合起來，堅持規劃先行、開發與保護并重以及可持續發展的理念，使農村真正美起來和農業真正強起來。

3.1 統籌城鄉發展應充分發揮規劃的引導作用和社會公眾的參與作用

英國城鄉規劃體系從無到有、從簡單到復雜經歷較長的歷史過程，其基本原則和主要做法對我國城鄉規劃編制，特別是現代農業發展規劃編制很有借鑒作用：第一，規劃應具有前瞻性，要充分發揮規劃對城鄉發展的引導作用，注重用規劃的手段解決城鄉發展過程中出現的問題； 第二，規劃是個研究過程，要加強對城鄉經濟和社會發展規律的深入研究，并將研究成果應用于規劃編制的整個過程； 第三，規劃平衡了多方利益的訴求，要積極推動社會公眾的參與，特別是涉及具體鄉村和社區發展利益，要認真聽取群眾的呼聲； 第四，規劃實施要具有可持續性，避免重復建設和對自然生態環境的破壞； 第五，在發揮規劃對城鄉發展引導作用的同時，要注重發揮市場自身的調節作用，推動開發建設項目的有效實施。

3.2 城鎮化進程中應高度重視對農業與農村的保護和規劃管理

在二戰至今的半個多世紀中，英國高度重視對農業與農村用地和開發建設的有序規范管理，注重對農村自然景觀與特色建筑的保護，在完善基礎設施的同時，為公民保留了農業生產用地，保護了美麗的農村生態環境。嚴格、規范、與時俱進的農業與農村政策及相應的規劃管理推動了英國農村的良性發展，促進了城鄉之間的有機融合。這對我國當前推動新型城鎮化與農業現代化同步發展，建設美麗鄉村具有重要的參考和借鑒意義：第一，要通過嚴格的規劃管理和開發控制對農業土地資源和農村自然環境進行保護，避免開發建設對農村的耕地、景觀和生態造成不可挽回的破壞和影響； 第二，農村建設在風格和色彩上要鼓勵多樣化發展，不照搬城市發展模式，允許有個性和特點，避免千篇一律； 第三，要強調“嵌入式”開發，規模不能太大，人工的痕跡要和自然相統一和協調； 第四，要注重對現有建筑的再利用，尊重和保護有價值的建筑，盡可能通過修繕提升價值。

3.3 新型城鎮化建設應學習借鑒英國鄉村小城鎮發展的基本經驗

當前，我國正處于快速城鎮化過程中，農村人口進入城市的勢頭還將持續。大力發展小城鎮和加強對農村地區的投入，是避免人口過度向大城市集中的重要舉措。具體來說，有4點啟示：第一，要通過提高小城鎮規劃和建設的品質，加大小城鎮建設的投入，特別是在基礎設施和服務設施領域，包括醫療和教育水平，實現教育、社區配套與基礎設施的質量都有大幅度的提高，最終達到與大城市具有同等質量的公共服務，從而充分發揮小城鎮承上(連接大城市)啟下(溝通腹地鄉村)的功能； 第二，小城鎮的建設應當以可持續的生產和消費空間作為發展的目標，發展有當地特色的經濟和相關產業，將小城鎮發展成為生產和消費的“樞紐”，小城鎮的發展和功能不應當是相同的，應當是有特色、多樣化的發展； 第三，小城鎮的規劃與建設應當體現當地的人文和歷史，重視保護鄉村小城鎮避免遭受不適宜開發的破壞，重視對自然環境、當地特色文化和歷史以及具有休憩價值地區的保護； 第四，小城鎮的開發建設不是簡單地讓農民上樓，更不是對農民和農村的再次掠奪，要合理考慮農民的就業和生活需求，并對占用農民土地進行合理補償。

3.4 吸納英國城鄉規劃體系發展經驗應注重基于中國國情的再創新

英國的城鄉規劃體制和規劃法規的建立是與英國城市化進程和經濟社會變化相適應的。英國的城市化經歷了先大城市化、集群化，再逆城市化、郊區化的過程，與之相對的是城鄉管理也經歷從自發蔓延—先放任后治理—規劃先行、現代法規治理和城鄉一體化的變化。當前，英國城鄉規劃管理也產生了一些突出的問題：一是規劃的公眾參與程序和時間過長，嚴重降低了規劃編制的效率，例如英國希思羅機場的改擴建過程中，由于公眾意見的分散和溝通時間的冗長，項目一直處于擱置狀態； 此外，英國的很多工業發展項目也由于規劃階段公眾參與后導致停滯不前。二是英國的城鄉規劃某種程度上是以“犧牲城市為代價來保護鄉村”，導致一方面城市開發建設比較平庸，另一方面農村融入大量人口帶來住房短缺和公共服務匱乏等問題。我國的土地制度、法律規則、城市化進程和經濟社會發展階段與英國大不相同。特別是我國城市化進程時間短、開始晚、規模大，城鄉一體化發展與規劃管理既面臨著發展中國家大城市化問題，也逐漸面臨發達國家的逆城市化問題。因此，學習借鑒英國城鄉規劃體系發展經驗，建立健全中國城鄉規劃管理體制應高度重視吸納英國的經驗教訓和基于自身國情的再創新。具體來說：第一，要加強中英城鄉規劃體系比較研究，系統總結和歸納城鄉規劃體系和農村規劃管理經驗和教訓，分析其對中國的借鑒意義； 第二，要推動城鄉規劃管理理論創新，特別是要對英國田園城市發展理念和發達國家逆城市化現象加強研究，用于指導我國實踐，以避免我國城鄉一體化發展走彎路、走回頭路。

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