湟源試水

文 | 《中國國土資源報》記者 康維海 通訊員 周軍

青海省湟源縣地處青藏高原東緣、湟水河上游，境內農牧業交錯、漢藏文化交融，自古以來是通往青海西部地區和西藏的重要門戶，素有“海藏通衢”之稱。

“改革，激活一池春水。”短短一年以來，湟源縣的每一位農民，都切身感受到農村宅基地制度改革給這里帶來的巨大變化：昔日破舊雜亂的小村莊變成了房屋錯落有致的美麗新村社，農家樂、鄉村旅游、特色養殖等產業正在興起，家家戶戶致富奔小康的興頭正足。

作為全國農村宅基地制度改革試點縣之一，湟源縣2015年3月啟動改革試點任務，目前順利完成了調研摸底、方案制定、宅基地確權登記、抵押擔保平臺建設、村級“多規合一”、建章立制等重點任務。試點將新農村建設、精準扶貧和生態保護等緊密結合，讓農民群眾從改革中獲得了實惠。試點成果已成為西北民族地區推進改革的一個典型。

宅基地改革與“兩權”抵押同步推進

曾幾何時，湟源縣農村宅基地管理較為薄弱和混亂，有些農戶占地多且粗放浪費，有些農戶卻由于沒有指標、審批時間過長等原因，急需宅基地申請不下來。

過去，宅基地申請必須層層上報至省政府審批，一般歷時半年甚至一年；同時，因市、縣建設用地指標緊張，農戶宅基地指標得不到有效保障。為此，在試點改革中，湟源縣在宅基地的分配和審批上，建立了存量宅基地由鄉鎮審批、新增宅基地由縣級審批的新機制，有效減少了審批環節和審批時限。目前，湟源縣共審批宅基地85戶2.58公頃，其中新增50戶1.44公頃、存量35戶1.13公頃。

湟源縣農村宅基地改革的另一個變化是：農村宅基地和房屋可以抵押貸款了，宅基地用益物權得到拓展。

對于用宅基地和房屋作抵押貸款，農民有觀望情緒，銀行也害怕風險。針對這種情況，西寧市和湟源縣共同注資3000萬元搭建了農村住房財產權（含宅基地）抵押貸款擔保平臺——湟源金惠融資擔保公司，為抵押農戶提供了“以獎代補”的惠農貸款擔保，貸款利息由市、縣兩級財政貼息補助。根據信用等級評估情況，采用貸款利息全額或部分貼息返還的惠農政策，助力發展農家樂、養殖等產業，增加農民收入，實現了改革試點和精準扶貧工作的有機結合。

2017年4月12日，中國農業銀行湟源縣支行為馬場臺村11戶有資金需求的農戶發放了首批農村宅基地抵押“以獎代補”惠農貸款，貸款總額達42萬元。目前，這11戶初嘗改革甜頭的農戶，最低純收入已經過萬元、最高純收入達6萬元，他們紛紛表示“按期足額還款不成問題”。看到脫貧致富的典型，許多群眾提出了貸款需求，已貸款的農戶提出按期及時還款后，給予增加貸款金額的要求，以擴大經營規模。

著力探索創新宅基地配置方式

使改革試點最大程度地體現惠民宗旨、反映富民要求，是湟源縣農村土地制度改革的根本出發點和落腳點。湟源選擇“精準扶貧、易地搬遷、美麗鄉村建設”這個民生工程作為改革試點的主攻目標，著力探索創新宅基地配置方式，以實實在在的改革成效增強農民的獲得感。

湟源縣受自然條件制約，山區群眾普遍面臨出行難、上學難、就醫難、致富難、娶媳婦難“五難問題”。針對此，湟源縣將“易地搬遷”作為脫貧攻堅的重要手段，人、財、物向農村集中、向農村靠攏。

試點工作開展以來，湟源在大量深入細致的工作實踐基礎上，逐漸探索出符合群眾需求、切合農村實際的農牧民宅基地配置“四種模式”，按照搬遷距離的遠近和跨行政區劃的不同，依次分為“就地配置”“就近配置”“易地配置”和“上樓配置”。

“就地配置”模式：對生產生活條件相對較好，原宅基地建設布局不規范，生產生活區混雜，沒有公共文化區域，基礎設施不完善，但具有一定的發展旅游、種養業條件的村（社），實施就地統一規劃建設，宅基地實行“就地配置”。如和平鄉上馬場合村，該村原有舊宅基地約15公頃，結合新村項目建設和土地整治，現有新宅基地約10公頃，復耕約5公頃。新村利用得天獨厚的旅游資源，在村企共建、旅游扶貧等項目的支持下，整合300萬元資金發展“農家樂”和野炊點，目前鄉村旅游已初具規模。

“就近配置”模式：對草場、耕地相對較多，生產生活條件相對較好的村（社），在統一規劃、集中居住建設、集約利用土地的前提下，在村界地域范圍內，綜合考慮避險、避災、生產、生活等多要素，就近選擇較好地塊，實施就近搬遷，宅基地實行“就近配置”。如巴燕鄉上浪灣村，該村原有舊宅基地約9公頃，結合新村項目建設和土地整治，現有新宅基地約4公頃，結余復耕約5公頃。目前基礎設施建設和景觀改造已經完成，戶均宅基地340平方米，發展前景看好。

“易地配置”模式：對居住偏遠、交通不便、生產生活條件差、困難因素多的村（社），在全縣范圍內選擇方便生活、易于生產、能夠致富的地塊，統一實施搬遷，統一規劃建設，宅基地實行“易地配置”。如波航鄉上臺、下臺村，結合新村項目建設和土地整治，兩村整村搬遷至波航鄉政府所在地，共搬遷286戶。兩村現有新宅基地14.5公頃，結余復耕9.26公頃。

“上樓配置”模式：綜合考慮諸方面因素，順應城鎮化發展趨勢，對進城愿望強烈，也有一定能力和條件進城的村（社），經逐村入戶征求意見，以“群眾自愿退出原有宅基地，予以適當補助”為前提條件，宅基地實行“上樓配置”。如申中鄉莫布拉新村，該村整合了6個村（社）的部分農戶，現有新宅基地（樓房）3.33公頃。實施“上樓配置”后，結余復耕47.77公頃，已有600余戶搬遷安置。

尊重歷史，讓宅基地退出順暢有序

為妥善解決農村宅基地歷史遺留問題，探索建立有序順暢的宅基地退出機制，湟源縣按照依法依規、尊重歷史、正視現實、區別對待、村民自治的原則，出臺了《湟源縣農村宅基地歷史遺留問題處理辦法（試行）》，科學劃分時段，確定權屬面積。

湟源縣以《青海省宅基地管理暫行辦法》頒布為時間界限，2005年4月30日前已使用的農村宅基地，至今未擴大用地面積，四至清楚、無權屬爭議，按實際使用面積確權登記；2005年4月30日后使用宅基地面積大于規定的，超出部分只登記不確權；2005年4月30日后未經批準擅自轉讓、買賣宅基地的，屬于非本集體經濟組織成員但符合宅基地使用條件的，經公示無異議后，予以確權登記；對城鎮居民違法使用的宅基地按自愿有償退出和有償使用處理，只登記不確權；2005年4月30日～2015年12月31日超占面積的，在符合分戶條件的情況下，申請分戶后按法定面積予以確權登記；不愿分戶造成超占面積或分戶后仍超占面積的，只登記不確權。目前，全縣已發放270本農村不動產權證書，農村宅基地的權益更加明確了、更加清晰了。

與此同時，湟源縣提出，對農村居民因發展規劃、扶貧移民、地災避讓、工程建設等原因，經依法批準并享受政府補助或給予征地補償，集中搬遷到社區樓房或異地建房、拆舊建新的實行無償退出。對一戶多宅和超面積的宅基地實行自愿有償退出，同時參考區片綜合地價標準，將全縣分為3個區片制定了回購退出宅基地的價格標準，符合標準的一幅宅基地的退出回購價格平均為1.5萬元。目前，湟源縣已簽訂無償退出協議281宗，面積11.99公頃，已復耕4.67公頃；正在簽訂退出協議205宗，面積9.56公頃。

探索“多規合一”，建設高原美麗鄉村

在宅基地制度改革上，湟源縣積極探索發改、財政、國土、住建、交通、扶貧等部門共同參與的工作機制，將改革試點和精準扶貧有機結合，充分發揮出改革和惠農政策的巨大作用。

湟源縣以村級“多規合一”規劃成果為基礎，以改革試點撬動各項扶貧惠農項目的資源整合，統籌資金和項目，用足用好用活各項惠農政策，讓廣大農民積極參與到改革中，通過改革切實體會到更多的獲得感。

湟源縣在反復調研論證的基礎上，打破“自上而下”下達控制指標的常規編制模式，采取“以需求定規模”“以意向定區位”的“自下而上”式規劃編制模式，力爭規劃成果讓群眾看得懂、能接受、能落地、易操作。對規劃確定的新增建設用地范圍，經實地測量上圖后，由村集體經濟組織與擬被占地群眾，按照兌換、調整、經濟補償3種方式，對規劃預留范圍內的土地與權利所有人達成擬用地協議或承諾，確保新批準的宅基地能夠落地。

作為湟源縣先期改革試點的馬場臺村，自然條件差，村民收入低。2015年，馬場臺村先行開展村級“多規合一”編制工作，實施了高原美麗鄉村建設、扶貧搬遷、基礎設施建設、村容村貌整治、后續產業發展，除保持原有風貌的24戶農戶外，其余123戶全部實現了宅基地和房屋重新規劃、重新建設。通過易地扶貧搬遷、危房改造、農村獎勵性住房建設，每戶補助4.8萬元左右，退出舊宅基地、統一連片分配新宅基地，建起了道路筆直寬敞、基礎設施完善的漂亮新村。