警惕公信力陷入“公地悲劇”（環球圓桌）

吳　波 中國社科院研究員 喻國明 教育部長江學者特聘教授 竹立家 國家行政學院教授 北京師范大學新聞傳播學院執行院長

公信力困境

吳波：黨的十八大以來，我們解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，黨和國家事業發生歷史性變革，黨和政府的權威和形象得到了加強和改善，公信力獲得大規模的能量補給，整體有了明顯提升。這是一個非常可喜的歷史性變化。同時也要看到，一些地方和部門突發事件處理不當、不作為或亂作為以及貪腐案接二連三曝光，導致公信力損耗的現象仍在接連發生，公信力困境依然堪憂。

40年前，美國學者哈定曾發表一篇題為《公地的悲劇》的文章，引發了人們對“公地悲劇”的思考。當一項資源或財產屬于許多擁有者時，他們中的每一個都有使用權，但是大家都想著在有利于自己的方向使用，而不去主動維護這塊公地，久而久之就造成資源過度消耗，最終因管理不善、補給不足而走向枯竭。誰都對公地負有責任，但最終卻誰都沒有為公地淪陷承擔責任，這就是公地悲劇。

公信力是無形的，但它對社會產生的影響卻是實實在在的。公信力損耗的過程，必然伴隨執政成本的增加和執政基礎的削弱。公信力也像一塊公地，大家都能感覺它在損耗，卻說不清在什么地方損耗，被誰損耗，誰該為此擔責，也沒有誰因此而被追責，然后公信力又被進一步損耗。這樣一種怪圈亟待引起高度關注。

竹立家：的確，黨的十八大以來取得了一系列實實在在的成就，國家治理能力和水平極大提升，人民群眾對未來的“發展預期”形成高度共識，黨和政府的“公信力”和“權威性”進一步夯實和強化。

但是，一些政策執行層面存在的突出問題也對公信力的損耗產生了實質性的影響。這主要體現在：一是形式主義嚴重，不少惠民利民政策在落實過程中存在“以會議傳達會議、以文件落實文件”的現象；二是政策在執行過程中“跑冒滴漏”，一些地方政府或部門為了自身利益，對上陽奉陰違，對下推三阻四，政策走樣、歪曲、變形；三是不作為，造成政策空掛、執行空轉。

此外，公共財政與預算科學化、民主化、規范化、精細化程度不夠，導致重復建設，產生不必要的人力物力消耗；“新官不理舊賬”，形成大量的“半拉子工程”；一些領導干部在選人用人問題上，搞“圈子文化”、山頭主義、任人唯親，等等。這些問題讓群眾看在眼里、疼在心里，進而對政府的行政能力和公信力產生懷疑。

喻國明：從現代政治學的意義上說，執政的合法性基礎是建立在公信力之上的。所謂公信力就是公眾對于公共權力及其代表人——權力機構或官員——的信任度。馬克思說“權威是以服從為前提的”，而公信力是形成權威和服從的基礎。

有多項輿情研究的結果表明：不信任政府、不信任專家、不信任媒體構成了當前社會輿情的一個突出問題。有人把這種現象調侃為“老百姓”變成了“老不信”。這的確已是一道亟待翻越的“信任墻”。

從輿論層面看，公信力損耗容易在這幾個方面發生：一是一些地方和部門脫離老百姓的認知常識，想靠玩一些新的概念或數據來凸顯自己的工作成績，最后反而被老百姓吐槽為“被XX”，從而讓公信力受到相當程度的損害。二是針對突發事件輿情的過度應對，比如一個事件涉及公職人員，不管事情是什么性質，影響的程度如何，為了平息輿情，動輒動用行政力量停職、解職，結果引發了新的輿情。三是對涉及當地政府核心領導、核心部門的事件三緘其口，造成了各種無端猜測，損害了政府公信力。四是答非所問，本來大家關注的是事件中的幾個核心問題，但是在回應輿論關切時，卻主要回答邊緣問題。雖然看上去是完成任務了，但是給民眾造成的印象是你心里有鬼，也形成了公信力的損害。

怎么看

喻國明：分析公信力損耗的原因，有兩個方面值得關注。一是“官本位”的輿情應對機制。政府、專家和媒體在執行權、評論權與傳播權上適度分工，可以使我們的輿情應對機制更加“廣譜化”，形成一道多支點、保險系數較高的公信力堤壩。但是，一些地方和部門面對社會發展進程中出現的問題，出于自身得失觀與政績觀的考量，想方設法文過飾非、掩飾真相；一些專家則通過媒體發表似是而非的分析，試圖平息公眾的質疑、轉移社會的熱點，但結果常常適得其反。這樣的教訓不在少數，它讓政府、專家和媒體的公信力連鎖受損，公信力堤壩被崩出一個可怕的缺口。

二是“唯上是聽”的庸俗化剛性權力邏輯。這絕非鼓勵下級對于上級指示的“抗命”，上級指示當然要堅決貫徹。但是也要明確，上級指示只是關于任務邊界和預期目標的原則性指導，并不免除下級在執行過程中因地制宜、創造性地展開工作的責任和義務。如果不能堅持實事求是，一切從實際出發，下級執行就很可能成為閉目塞聽式的蠻干，甚至還會出現“高級黑式”的唱高調。這些現象對于公信力的戕害常常更具有殺傷力。

吳波：公信力為什么容易陷入公地悲劇？一是公信力損耗難以度量，缺乏可以量化的指標，也難以計入官員工作評價體系；二是監督成本過高，群眾監督往往難以奏效；三是即使有問責也常常偏寬偏軟，家丑不可外揚、護犢心理作祟等問題不同程度地存在。

“公地悲劇效應”過去已經有很多案例供討論，諸如所謂的“塔西佗陷阱”等西方話語也正是由此在國內熱傳開來的，就是說政府一旦失去了百姓的信任，真話好事也會被理解為假話壞事。

一些地方和部門公信力頻頻受損，誠然有官員能力不足的原因，但更深層的是宗旨意識淡薄，責任心缺失，擔當不足。實踐證明，只要各級黨的領導干部背離黨的性質和宗旨，政府公信力的弱化就呈現出客觀的必然性。

反思和檢討這一問題產生的另一個不容忽視的方面，是政績觀錯位問題，這個問題今天依然保持強大的慣性力量。不少地方官員內心深處一直有著強烈的政績沖動，種種亂作為和不作為其實異曲同工，都背離了實事求是的思想路線，實質是主觀主義和功利主義。

竹立家：中國基層情況確實復雜，一個政策要具體落實好，當然需要各地因地制宜。但是，某些基層政府甚至主要領導個人基于自身利益考慮，把政策落實“偏”了。本來是解決老百姓的民生問題，結果反而給老百姓帶來負擔了，降低了公眾對政府的信任度。

怎么辦

竹立家：首先，在政府管理過程中要注重建立對官員的激勵機制。容錯機制也好、問責制也好，都是一種否定性機制。現在有不少干部不作為是因為自己很茫然，覺得自己沒有上升通道，不求有功、但求無錯。要消除一些官員的這種想法，很有必要建立有效的激勵機制。

其次，要解決好黨員領導干部的思想和觀念問題。新時代，要讓官員確立以人民為中心的發展新理念并指導行政行為，就必須按照新標準來考核政績。我們要實事求是地認真研究考核標準并將其法制化。把生態環境和民生問題、扶貧問題等放到政績考核的中心位置并增加“權重”，真正建立一個綜合性、全方位的績效考核標準。按照群眾對“美好生活”的需要掌好權、用好權，群眾才會滿意，才會真正樹立政府公信力。

喻國明：如何翻越“信任墻”重構信任？這需要找到構建社會信任的基本路徑。

一是“勝任”，即集中精力率先滿足社會對于權力機構和權力者的基本社會期待，這是獲得社會信任的不二法門。某地政府為增進干群關系，組織了一次官員走上街頭為市民“擦皮鞋”活動，動機或許是好的，效果卻極差。“有嘩眾取寵之心，無實事求是之意”的花拳繡腿，只會離人民的信任越來越遠。

二是“透明”，將事關民生與社會的決策行為置于群眾的監督之中。沒有將包括民眾在內的利益相關方納入到決策與利益分配的框架與過程中來，是公信力殘缺的一個重要原因。

三是“利他”，即較為充分地兼顧利益相關方。社會信任的機制運行規則是這樣的：你輸出信任和關切，你就能最大限度地得到信任和支持；如果你輸出的是充滿了算計和滿足一己之私的東西，你收獲的只能是抱怨、鄙視和人心的遠離。

最后是“可靠”，就是永遠擁有“底線意識”：凡是違背黨的路線方針政策、損害老百姓的利益、損害黨和政府形象的事情，絕不能因為它對于自己一時有利、有效和省事而去說去做。決定一個人、一個機構、一個政黨社會品質的，一方面看它主張什么，更重要的是看它拒絕什么。

吳波：中國共產黨是一個使命型政黨，除了工人階級和最廣大人民的利益，沒有自己特殊的利益。廣大人民群眾對黨和政府的信任和支持就是基于這一特殊品質，由此構成黨執政合法性的核心依據。從這個意義上說，當前所謂公信力問題，不是根本性的、對抗性的，而是執行層面的干群關系問題，是執政黨的黨風問題。

為了避免讓公信力陷入公地悲劇，必須要進一步完善考核評價體系。考核評價應堅持定性和定量相結合，內部考核和外部評價相結合，短期和長期相結合。要完善上級監督和群眾監督之間的互動機制，強化問責的程序與結果的公開，提升官員問責記錄和官員升遷的關聯度。

毀易成難。堅持人民的主體地位，強化公務人員的公仆意識，是提升公信力的價值原則。沒有調查就沒有發言權，也沒有決策權。在保持全國一盤棋、令出即行、令行禁止的特殊優勢的同時，各級政府在制定公共政策和作出重大決策時，萬不可離開現實條件。建立健全容錯糾錯機制，既要看其是否出于公心，也要看其是否尊重民意。唯如此，才能倒逼出公信力提升的可能。▲