桂林市交通問題及治理對策研究

趙相忠+王丹+商紫慧

摘要：伴隨著城市化進程的快速推進，交通堵塞、秩序紊亂、事故高發頻發等交通問題呈普遍之勢，嚴重制約了中小城市的健康發展。文章通過學習借鑒中外城市交通治理的先進經驗，全面分析了桂林市城市交通存在的主要問題，并提出相應對策和措施，包括優化城市交通基礎設施建設、加快桂林市老城改造和新城建設、優先發展公共交通與慢行交通、增強群眾交通安全意識、加強交通法制建設、打造交通共同體治理體系等，以期為中小城市交通治理提供有益的借鑒。

關鍵詞：中小城市；交通問題；治理對策

中圖分類號：C913.32文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）06-0112-05

隨著經濟社會發展與城市化進程的快速推進，交通堵塞、秩序紊亂、事故高發頻發等問題成為中外不少城市的通病，這些交通問題的存在，直接威脅到民眾的生命財產安全，增加城市運行成本，也嚴重制約著城市的可持續發展。因而，加強對城市交通問題的研究探索，學習借鑒中外城市交通建設與管理的先進經驗，不僅必要，而且迫切。本文以桂林城市交通為例，通過系統分析與研究借鑒，提出治理中小城市交通問題的相應對策與措施，以期為中小城市交通問題治理提供有益的參考。

一、國內外相關研究與實踐

針對日益嚴峻的城市交通問題，國內外學者進行了大量的研究，取得了不少研究成果，政府職能管理部門也從實踐中獲得不少交通治理經驗。到目前為止，雖然并未尋找到從根本上解決這類問題的辦法與途徑，但前期的研究與實踐分別從不同層面為改善城市交通問題提供了有益的借鑒。

在理論研究方面，國內較有代表性的研究成果主要有：劉冰（2014）從社會發展的角度探討了中國城市交通問題，深刻剖析了普遍存在的問題以及表現形式，并給出了相應的應對策略[1]。蔡云楠（2017）針對城市內老舊小區給交通帶來的困擾進行了研究，認為許多大城市通過拆除重建老舊小區以緩解城市交通壓力的做法雖立竿見影，但往往需要耗費大量的財力，對于資金欠缺的城市而言顯然不適合。故其提出“微改造”的創新思路，主張針對不影響城市整體格局的老舊小區，在保留其原建筑的基礎上進行有機修補和開發利用[2]。陳銘（2015）以環境保護為出發點，主張大力實施低碳化城市交通，并以蘇州市為例從低碳經濟—低碳物流—低碳交通三個方面實證論述低碳化交通戰略發展模式[3]。劉治彥（2011）就我國城市交通擁堵問題進行研究，認為其內在成因是人們快速增長的交通需求與有限的交通供給間的不匹配，并提出了緩解和治理我國城市交通擁堵問題的相應對策[4]。國外較有代表性的研究成果有：W·wen（2008）從智能化交通管理出發，提倡建立動態交通信號燈控制系統，通過研究各大路口的人流量和車流量，從而智能控制紅綠燈通行時間，提高路口通行效率以緩解城市交通擁堵[5]。Wang（2013）從城市土地再開發的視角探討城市交通擁堵問題，認為城市土地再開發過程中城市交通規劃和管理問題是導致交通擁堵的真正原因[6]。Murashige（2011）認為通過實施容量管理、需求管理等方法可以有效緩解交通擁堵[7]。Sun Ye（2012）提出新加坡和倫敦實施的擁堵收費政策可以有效緩解城市交通擁堵問題，該政策的實施應以科學規劃、公眾支持以及公共交通優先發展為前提[8]。

在實踐層面，國內外一些城市的交通治理措施已經取得了明顯成效。例如，新加坡大力推進智能交通與法治交通建設，其智能交通管理系統以交通信息管理為中心，將公共交通系統、路況信息管理系統、道路電子監控系統、交通信號管理系統等進行了整合集成，在全世界處于領先地位。德國柏林通過實施科學嚴謹的管理，建立了高效有序的城市交通體系，主要體現為交警部門辦事高效嚴謹，科學化、人性化地管理停靠車輛以及注重司機和行人遵紀守法意識的培養。巴西的公交優先經驗得到很多國家的推崇，即將現有的公交系統改造成現代化的快速公交系統（BRT系統），并通過出臺一系列惠民政策鼓勵市民乘坐公共交通工具出行，保證公交優先的措施得到具體落實。我國一些城市在借鑒國外經驗的基礎上，因地制宜地實施了具有當地特色的交通治理措施。如香港特區打造完善交通網的做法；青島市通過大數據分析，對各個紅綠燈路口采取“量身定做”的配時方案；成都堅持“興公交、興慢行”并攜手百度地圖啟動“互聯網+交通擁堵治理”的戰略合作模式等，都是可資借鑒的做法。

二、桂林市城市交通存在的主要問題

桂林是一座具有兩千多年發展歷史的旅游名城，城市坐落于風格獨特的喀斯特地貌之上，道路、居民點等大多依山體、水系而建，形成自然景觀與人文景觀相互交叉、相互融合的獨特風格。長期以來，主體城區大致沿漓江兩岸呈南北向分布的長條形格局，作為主干通道的中山路、環城路（包括東環城、東環二路、環城高速）等也主要呈南北走向。另外，為保護自然景觀的視廊不受破壞，主城區內嚴格控制高層建筑的建設。隨著城市人口的增加與旅游業的發展，老城區人口密度越來越大，交通壓力與日俱增，形成市區停車位不足，機動車與行人、游覽路線與市民生活軌道交叉混雜的復雜局面。按照《國務院關于桂林市城市總體規劃（2001—2010）的批復》意見及廣西壯族自治區黨委的指示要求，桂林城市發展要貫徹“保護漓江，發展臨桂，再造一個新桂林”戰略方針。正在建設中的臨桂新城，從設計到施工都體現了“打造世界旅游名城”的先進理念，吸納疏解等功能正在形成，而桂林老城區作為城市的重要組成部分，盡管近年來地方政府與有關職能部門付出了不懈努力，但交通疏導與管理的壓力依然較大。桂林市交通方面存在的主要問題有：

（一）城市規劃整體性不夠，對道路交通設計缺乏前瞻性及充分論證

桂林市老城區格局是在長期發展過程中逐步形成的，鑒于財力與建設理念等諸多因素的制約，建設過程中整體觀念不強，缺乏前瞻性及充分論證。近年來，城區人口的增加與交通工具機動化水平的快速提升給建立在非機動化交通基礎上的原有城市格局帶來巨大的挑戰，出現了城市框架小、人口密度大、車流人流擁擠不堪、行車停車難、路網調整與優化空間缺乏等一系列問題。加之醫院、商場、汽車站、火車站等公共場所與設施在空間上高度集中于中心地帶，在車多人密的交通現狀下弊端日益凸顯。另外，在老城區長期的發展過程中，忽略了地下空間的開發利用，許多建筑物、公共設施下面沒有開挖地下停車場或地下室，道路的設計也沒有考慮當今的快速通道需求等等，從而形成空間緊張、交通擁擠的尷尬局面。endprint

（二）城中村及老舊小區改造進程緩慢，制約城市交通發展

截至2016年底，桂林市有待改造的城中村有近百個，無物業管理的老舊小區有700多個。這些有待改造的城中村及老舊小區分布于各個城區，區內布局雜亂無序，違章建筑多，土地利用率不高；道路間距狹窄，經營攤點、私家車輛等占據了本不寬裕的空間，急救、消防車輛難以進出；社會閑雜人員混居其間，存在眾多安全隱患，給城市居民的人身安全造成威脅，給城市管理增加了難度。這些問題給市區土地資源的統一規劃與有效利用帶來嚴重阻礙，對桂林旅游城市的形象產生了負面影響。另外，在城市道路規劃建設過程中，過去較多地遷就了城中村、老舊小區居民的個人要求及局部利益，長期下來，老城改造的難度越來越大，改造的進程舉步艱難，嚴重制約了老城區及其周邊的路網建設。

（三）城市公共交通系統欠發達

有關研究結果表明，當城市規模大于38.50平方千米時，發展公共交通優勢效應明顯[9]。桂林市老城區占地面積565平方千米，適合發展公共交通。近年來，桂林市對公共交通的投入逐年增大，公交路線和公交車輛不斷增加。按照桂林市的規模，比較合理的公交出行占比應達到20%左右，但從2012年居民出行調查數據來看，桂林市居民出行主要以電動車為主，占比約37%，公共交通出行占比較低，僅占12%。調查結果顯示桂林市公共交通發展存在較多問題，主要表現在：公交線路網覆蓋率不高，公交車運行效率不高、行駛速度低、候車時間較長、準點率低，車廂內人員擁擠、安全性與舒適性沒有得到很好保障，等等，這些問題的存在嚴重影響了居民的出行選擇。此外，桂林市區內景點較多且分布較廣，公交車在各個景點之間的通達性較差，公交車與其他交通工具之間的換乘不方便，公交卡辦理充值不夠便利，這些因素均導致居民乘坐公交出行意愿不強。

（四）慢行交通系統發展滯后

桂林市存在慢行交通系統建設側重局部點線而忽略其他地段的問題。主要表現在主要景區、中心商業區等核心地段的慢行交通系統建設較好，非核心地段相對較差，缺乏對整個城市的慢行交通系統的總體規劃，導致現有的慢行交通系統難以滿足居民的出行要求。由于機動交通的發展及道路資源的緊張，為數不多的慢行車道空間被壓縮，且有些道路路面破損、功能不清，混合交通大量存在，導致居民使用慢行交通出行人身安全得不到保障。此外，與慢行交通相配套的設施建設也不完善，如缺乏綠蔭覆蓋，缺乏停車修車服務點等，使得居民慢行出行的舒適性和便利性差。

（五）個別交通參與者安全意識和法制意識淡薄

交通事故統計分析結果表明，人的因素是交通事故產生的主要因素，其中行人與駕駛員是導致交通事故的主要人的因素。桂林市市民受教育程度參差不齊，部分市民交通安全意識、法制觀念淡薄。在不少地段尤其是城鄉結合部，部分行人無視交通規則，不管紅燈、綠燈，想走就走想停就停，個別人違法違章后甚至以暴力對抗交通執法。除在幼兒教育階段有零星的安全教育環節外，中小學基本沒有設置交通法規及交通安全教育課程；現有駕駛培訓機構大多以利益為導向，只注重提高駕考通過率，而缺乏對駕駛員行車道德方面的教育。

（六）交通管理工作手段和水平有待提升與完善

從政府層面看，交通設計和施工、運營車輛管理、日常交通管理等分屬于不同的職能部門，但做好交通設計與管理工作不能單純依靠交通部門及管理部門，客觀上還需要加強這些不同部門之間的溝通與協調。但從目前情況看，這些部門之間缺乏有效的橫向協同機制。從管理手段看，基本上限于經濟、行政手段，針對違章行為主要采取罰款、扣分、行政拘留等措施，而對現場培訓、媒體曝光等宣傳教育手段運用不夠；從技術手段看，也主要限于攝像、視頻監控等常規手段，而對人臉識別等先進有效的技術運用不多；從管理對象看，目前主要針對機動車輛進行管理，對非機動車、行人等的管理明顯薄弱，缺乏有效的約束手段。

三、改善桂林城市交通的對策與措施

借鑒國內外先進經驗與理念，結合桂林的具體情況，筆者認為，改善桂林城市交通應從以下幾方面做出努力：

（一）進一步優化城市交通基礎設施建設

從全局的角度出發，通盤考慮城市路網建設。妥善處理好當前交通治理與遠期道路規劃建設的關系，實現交通資源的合理優化配置。從新建和整治兩方面著手，實現建設和管理協同進行，對現有路網進行優化完善。不斷優化道路網絡，以高速公路和城市快速公路為主骨架，城區主干道和地方公路為支柱，建立一個功能分明、級配合理的綜合道路網絡系統。要貫徹精益化的理念，進一步合理規劃桂林市區道路網絡，優化道路循環系統，并強化市區道路與外圍道路的銜接和通暢。要進一步優化市區支路，最大限度發揮支路的分流與循環作用。對于斷頭路和瓶頸路段，應盡快提出一系列具體的整改方案，打通斷頭路并疏通瓶頸路，使相鄰或相連道路貫穿，形成暢通的道路網絡體系。還要在調研論證的基礎上進一步完善城市道路交通信號、交通標識等基礎設施。

（二）加快桂林市老城改造和新城建設

要注重老城改造與新城建設同步進行。從宏觀方面而言，解決城區交通擁堵的根本辦法，在于疏解老城區交通。除了繼續完善道路橋梁等基礎設施的建設外，還要著力推動宏觀交通發展戰略。結合城市整體空間結構的調整，保留老城中心中山路一帶的市級商業中心，在臨桂新區新建市級商業中心。在條件允許的基礎上，盡快將老城區的學校、醫院、商場、農貿市場等公眾聚集場所向臨桂新城區搬遷，并對老城區和景區內的工業用地逐步實施搬遷和置換。加強新城與老城之間的連通，加快推進經過論證連接新老城區的云軌建設項目，以促進兩個城區之間的連通性，最大限度地發揮新城的分流與疏解功能。

（三）優先發展公共交通與智能交通

要緩解和治理桂林市交通問題，必須大力推進公共交通發展戰略，優先發展公共交通，并與桂林快速公交系統（BRT）的規劃建設工作相結合，使公共交通發揮其優勢。目前，桂林市公共交通相關配套的基礎設施發展不足是影響公共交通發展的關鍵因素。因此，應挖掘公共交通自身發展潛力。一方面，針對桂林市有限的道路條件和資金狀況，應首先對桂林市居民和游客出行進行深入的調查和準確的預測分析，從而科學規劃和配置相應數量的公交車輛和配套設施，提高公交營運效率；另一方面，應充分發揮政府的積極導向作用，制定并出臺相關政策扶持促進公共交通發展。引進大數據等先進科學技術，發展智能交通，對交通路況和人流進行實時監控，靈活調配公交車輛，提高道路利用率。最后，要營造良好的公交營運環境，提高公共交通的服務水平，保障行車的安全性、舒適性、準點率和通達性。endprint

（四）大力推廣自行車與步行，積極促進慢行交通發展

桂林市以旅游城市著稱，非常適合發展慢行交通。應根據桂林市的特點，針對不同功能分區提出相應的策略，如圍繞景區和市區河道規劃和建設自行車專用道和人行道，完善自行車交通相對應的配套設施，打造良好的自行車+步行的慢行交通系統。大力推廣慢行交通發展，有效疏導機動車交通，加強交通管制，重點解決機動車停車以及公共交通與慢行交通接駁問題。首先要實現交通基礎設施布局與桂林市土地規劃相一致，設立專用的慢行通道，建設完善匹配的慢行交通基礎設施。其次，保證公共交通與慢行交通之間實現無縫銜接。公共交通和慢行交通均屬于綠色出行方式，這兩者的結合不僅可以有效解決大部分交通問題而且有利于保護環境。最后，政府應大力推廣慢行交通的出行方式，鼓勵市民出行向慢行方式轉移。

（五）營造交通安全文化氛圍，增強群眾交通安全意識

桂林市擁堵現象日益嚴重，在某種程度上，這與宣傳教育力度不夠有很大關系。首先，要加大交通法律法規宣傳力度。通過電視臺、電臺、海報等傳統媒體，結合微信朋友圈、微博、移動傳媒、自媒體平臺等新興傳播方式，普及交通安全常識、道路交通法律法規和相關知識，持續開展交通教育活動。其次，提高交通教育校園普及度。交通教育不僅要從成人著手，更要從小抓起。要提高幼兒園和中小學交通教育的普及度，抓好交通教育工作，通過交通安全課、交通報告會、法制教育等形式，增強學生們的交通意識。再者要提高駕駛員整體素質。交通部門應加強對駕駛員的再教育工作，還應有計劃地組織交通警察進行法制教育和業務培訓、考核。駕駛培訓機構應培養學員的交通安全意識，提升學員文明駕駛的素養。

（六）加強交通法制建設，打造交通共同體治理體系

實踐證明，城市交通是否有序運行，一方面與交通基礎設施是否完備有關，另一方面與交通參與者是否遵守交通規則，以及交通執法部門是否嚴格執法有關。要高度重視法律法規宣傳教育在交通治理中的作用，交通秩序管理成功的案例皆是能夠通過完善的法律法規和制度來約束、規范交通參與者的行為。首先，加強交通法制建設，實行依法治路。提議桂林市制定地方性道路管理法規、規章或地方性道路交通條例，構建完善的道路交通法規體系。下大力氣整頓桂林市道路交通秩序，加大交通執法力度，以嚴管高壓態勢整治各種交通違法行為，切實樹立好交通執法的權威。其次，強化交通執法監督機制。應加強對交通執法的監督，著重加強社會監督，實行政務公開、執法公開和社會評議的監督機制。此外，還應培養居民的交通共同體意識，引導居民積極參與到交通治理中來，并充分發揮企業等組織的協同作用，構建現代交通共同體治理體系。

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