深化衢州農村“三權”改革的思路與建議

浙江省衢州市農辦 （324000） 黃志平 姚文峰 俞任飛

農村“三權”改革是對農地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟收益分配權進行確權登記頒證，明晰所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權。浙江省衢州市如何打通“兩山”通道，喚醒“沉睡資源”，深化“三權”改革尤為重要和緊迫。

1．“三權”改革現狀

按照中央和省里部署，衢州市成立了改革小組，出臺了一系列政策，確權頒證工作推進總體順利。土地承包經營權確權登記頒證全力加速，宅基地及住房確權登記頒證有序推進，集體經濟收益分配權確權賦權基本完成。經營權流轉規范有序，土地經營權流轉服務機制逐漸完善，林地經營權流轉在全省率先起步，經營權流轉登記頒證全面推開。“三權”改革成效初顯，摸索了農村改革經驗，激發了農村發展活力，增加了農民收入。但是，也存在不少問題。農村大量的“沉睡資源”有待喚醒，“三權”改革推動不力，產權抵押貸款未根本解決，現有農村產權交易平臺作用未充分發揮。

2．推進“三權”改革的思路

（1）指導思想 以推進生產要素流動化、農村資源資本化、城鄉發展一體化為方向，全面推進“三權”改革，通過股權紐帶把資源要素整合到產業平臺上，創新經營體制機制，拓寬農民增收致富渠道，激活農村發展內生動力。

（2）主要目標 一是讓沉睡的資源活起來。以集體土地、森林、荒山、水域等自然性資產和房屋、建設用地（物）、基礎設施等可經營性資產的使用權和農民的土地承包經營權、房屋產權等在全面確權后，以股權形式入股經營主體，使集體經濟組織和農民擁有合作社、企業、家庭農場等經濟實體的股權，按股獲得收益。讓農村分散閑置的資源活起來，發展壯大集體經濟，促進農民增收致富。力爭到2019年底，農村各項資源資產確權到位；全市全面消除集體經濟薄弱村，并打造100個股份合作示范村。

二是讓分散的交易聚起來。要加快建立完善具有衢州特色的農村產權流轉交易市場。力爭到2019年底，全市建成規范的農村產權交易市場體系，實現各級農村產權交易平臺年度交易額達5億元。

三是讓綜合的效益顯出來。進一步激活農村金融，推動開展農村產權擔保、抵押融資服務，推進金融產品創新，放大資金使用效果，有效解決農業發展的融資難。進一步加快農村土地流轉和規模經營，吸引社會資本，推動現代農業建設。進一步解除農民進城后顧之憂，讓農民帶著權益進城、放下包袱進城、增加收入進城。力爭到2019年底，全市涉農貸款余額1 200億元，農民人均可支配收入保持9%以上年增長。

3．重點工作

（1）打基礎——全面提速提質完成確權 各級各部門應按照“三權到人（戶）”的要求，緊盯目標任務，倒排時間，倒排計劃，保證質量盡早全面完成。要加快推進土地承包經營權確權登記頒證，對村經社股份制改革進行掃尾。要結合“三改一拆”，積極處置宅基地遺留問題，加快農房登記頒證。要開展林地歷史遺留問題處置專項行動，力爭2018年底完成。

（2）建平臺——著力破解產權產易中的職能缺失 應充分發揮農合聯作用，建好用好農民合作基金。各縣（市、區）財政、金融機構共建農民合作基金，財政投入不少于500萬元資本金，金融機構按1∶10放大基金規模，形成5 000萬元規模的基金；農合聯負責基金管理和使用，主要用于風險處置、資源資產收儲等。建好用好資產經營公司。由農合聯資產經營公司負責開展農村產權評估、中介服務、擔保處置、收儲等業務。為此，要建立評估平臺、中介服務平臺、擔保處置平臺、收儲平臺。

（3）強鏈條——盡快規范完善農村交易市場體系 要形成農村產權交易的服務鏈條。前端：為農民進平臺交易“鋪好路”。由各級農合聯資產經營公司為農民、主體進平臺交易做好評估、中介服務。中端：為農民構建“最多跑一次”的四級農村產權交易平臺。全市農村產權交易平臺實行“六統一分”的運行機制。“六統”，即統一平臺職能、統一交易系統、統一信息發布、統一交易規則、統一交易流程、統一收費標準。“一分”，即各產權交易平臺分級辦理業務，獨立承擔法律責任。末端：為農民交易消除“雷區”。一是建機構，各級有人管；二是建機制，風險可防控；三是建體系，糾紛可調處。

（4）鑄品牌——深度推進成功試點的擴面

一要全力確保衢江區土地經營權抵押貸款國家級試點成功，為全國、全省面上提供衢州方案。衢江區作為全市唯一的土地經營權抵押貸款試點縣（市、區）和全省十個試點縣（市、區）之一，積極探索“土地經營權抵押+政策性擔保公司擔保”模式，設立了風險金，對年發放3筆以上貸款金融機構發生貸款風險時，按實際損失的30%進行風險補償。從試點情況看，要在全市推開，關鍵要處理好確權、評估、抵押擔保、貸款、風險處置5個環節。其中最主要的兩個環節，一個是抵押擔保。農業經營主體、農戶憑《土地經營權評估報告》《土地經營權交易鑒證書》和《流轉土地經營權證》向金融機構申請貸款，產權交易平臺做好抵押登記，農合聯擔保，擔保費不超過1．5%。另一個是風險處置。一旦貸款人無法還款，從農民合作基金中補償金融機構30%的損失，農合聯先行代償70%的貸款，并將相關土地再次流轉給農合聯會員經營。建議在總結衢江試點的基礎上，盡快形成土地經營權抵押貸款“模板”，出臺土地經營權抵押貸款管理辦法等政策。

二要放大常山縣農村集體資產股份權能改革試點效應，打造“綠水青山就是金山銀山”的“衢州樣本”。近年來，常山縣探索了資源入股、現金入股、村村聯合、農民認股、資本引入等股份合作機制，以率先開展土地折價入股的芳村鎮下猷閣村為例，農民將土地以略高于當地流轉價格折價入股村集體的公司，占49%的股份，公司通過農業種植、休閑農業、農產品加工等經營，利潤用于土地折價保底金、農民按股分紅等，近三年人均年分紅近千元。目前常山有32個村開展股份合作，股東4．5萬名，農民財產性、經營性及分紅等收入快速增長。從試點看，農村集體資產股份權能改革要成功，應具備四個必要條件。即有一個能干的領頭人，有一批有潛力的產業項目，有一個好的合作機制，有托底分紅保障。建議推廣常山經驗，全市打造100個股份合作示范村，其中1/3以上村實現年人均分紅500元。

三要放大江山市土地預流轉試點效應，實現土地適度規模經營。近年來，江山市試點土地預流轉，探索建立土地流轉儲備制度，由財政借給鄉鎮、村支付預流轉費，較好地防止了土地撂荒，有利于農業招商和土地平整，防止了項目引進時農戶不合理要價，同時也增加了農民收益。從試點看，要推廣土地預流轉，主要解決誰來做和錢從哪來兩個問題。可由農合聯資產經營公司來做，通過整村整組流轉、集中連片流轉等方式收儲。向農民合作基金借，建立“鄉鎮申請、縣鄉兩級農合聯審批”的申領機制，加強資金使用、歸還的管理力度。建議各縣（市、區）要通過農合聯做好土地預流轉工作。

四要放大柯城區農房托管試點效應，尋找民宿經濟發展與農民住房閑置的契合點。柯城區引入工商資本就農房托管作了探索，由工商資本占82%股份和村集體占18%股份成立公司，統一打造民宿，村集體每年保底分紅。公司以每年100元每平米租用農房，租期10年，年均租金3萬元，合同到期后，所有房子的裝修歸農戶所有。同時，公司招聘22名本地村民，年工資4萬元。由此可見，農房托管能有效解決民宿經濟發展用地的瓶頸，是打造民宿集聚區、發展鄉村旅游的創新之舉，對盤活農民資產、促進農民增收意義重大。推廣這項改革，應注重五方面，即選好位置，摸清底子，股份合作，建立平臺，保障農民權益和在家中就業。建議有條件山區大力開展農房托管，探索發展民宿經濟促增收的新路徑。

（5）重保障——將“三權”改革全面推向深入 下一步，重點做好四件事。一是出臺深化農村“三權”改革三年行動計劃；二是建立不少于3 000萬元的市級農民合作基金；三是將深化農村“三權”改革納入市對縣綜合考核、新農村建設考核等考核中；四是召開全市深化農村“三權”改革推進會。