秸稈收購點能否參照臨時用地進行管理

文 | 張趁心

案 例

村民王磊和村委會簽訂臨時用地租賃合同，以每年每畝800元的價格租賃村委會機動地5畝建秸稈收購點，后被國土資源部門發現。執法人員調查發現，秸稈收購點只拉起了2米高的簡易圍墻，占地面積30平方米搭建了50平方米的簡易活動房，地面未硬化。秸稈收購季節為每年的6～10月，秸稈收購結束后，種植蔬菜。

執法人員查閱鄉《土地利用總體規劃》后，進一步核實，該地屬于一般耕地。針對該情況，執法人員對秸稈收購點占地行為屬于違法占地還是臨時用地產生了兩種不同的意見。

第一種意見認為，構成違法占地。王磊雖沒有建設永久性建筑物，但因為堆放了小麥秸稈，直接占用了耕地，影響了土地的正常耕種，產生違法占地行為，因此，構成違法占地。

第二種意見認為，不構成違法占地。秸稈收購點是進行臨時堆放，只在收購小麥秸稈時短期使用，秸稈收購結束后將會種植蔬菜，所圈占土地地面也沒有硬化，屬于臨時堆放中轉性質的用地，因此，不構成違法占地。

分 析

違法占地是指行為人未經批準，或者采取欺騙手段騙取批準，違法占用土地進行非農業建設的行為。筆者認為，本案中，當事人王磊與村委會簽訂了臨時用地租賃合同，同時，并未對該塊地造成破壞。因此，不屬于違法占地。 其理由如下。

第一，沒有對耕地造成實質性破壞。當事人王磊只是拉起圍墻和建設簡易活動房，大部分土地為收購儲存小麥秸稈所占用，建設圍墻是出于安全防火的需要。且所圈占土地地面未硬化，只是用于小麥秸稈進行臨時存放、打捆、中轉，對耕地的耕種功能沒有破壞。

第二，屬于季節性收購。小麥秸稈收購屬于階段性的，秸稈收購占用土地時間只有4個月，同時，參照臨時用地的規定，應允許建設一些附屬物及其他配套設施。

第三，不宜認定為違法占地。目前對違法占用耕地判斷的常規性標準為“是否對耕地地面進行預制硬化或者建設永久性建筑物”，如果一旦把秸稈收購點認定為違法占地，不但對違法占用土地面積不好認定，臨時使用人可以在正式行政處罰書下達前清理全部附屬物及小麥秸稈，導致已經認定的違法行為滅失以及已經認定的行政處罰無法實施。同時在不同程度上也浪費了一定的行政資源。

第四，應參照臨時用地管理。《土地管理法》第五十七條規定：“建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。其中，在城市規劃區內的臨時用地，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。土地使用者應當根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過二年。” 雖然，該條規定了臨時用地的范圍及時間，但是考慮農村基層生產生活的實際，《土地管理法》中臨時用地規定的范圍已經不能包括新出現的不同形式臨時用地，因此，國土資源部門應靈活掌握。

第五，應盡快完善臨時用地手續。作為國土資源部門，應當根據《土地管理法》第五十七條的規定，督促臨時用地使用人與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會在簽訂正式臨時使用土地合同。在按照合同的約定支付臨時使用土地補償費基礎上，參照臨時用地管理規定，監督臨時用地使用人簽訂復墾保證書，進一步加強后續動態監督臨時使用人按臨時用地合同約定的用途使用和按期復墾。

綜上所述，筆者認同第二種意見。