大部制改革下“互聯網+餐飲”存在的安全問題及監管對策研究

孫瑞瑞

（南京理工大學紫金學院，江蘇 南京 210000）

2009年4月，“餓了么”網絡訂餐第三方平臺正式上線運營，標志著我國網絡訂餐的開端。近十年，我國經濟的快速發展，互聯網逐漸普及，網絡餐飲第三方平臺像雨后春筍一樣不斷出現并發展壯大起來。人們比較熟悉的第三方網絡訂餐平臺有“餓了么”、“美團外賣”、“百度外賣”等，給人們帶來了極大便利。我國互聯網餐飲行業市場規模自2011年開始就一直保持較高速增長的狀態，2016年網絡訂餐市場規模已經高達1662.4億元，增長率為33.0%。2017年網絡訂餐市場規模達到2045.6億元，但增長率卻呈現下降的趨勢，且市場規模也漸漸趨于平穩狀態。在用戶規模上，2018年網絡訂餐用戶預計將會達到3.46億。第三方網絡訂餐平臺的產生和應用，消費者難以再直接接觸到食品制作的具體流程及其環境等要素，再加上政府監督不力、平臺系統管理不完善，網絡訂餐存在極大的安全隱患。

一、互聯網餐飲的業態現狀

（一）商家資質參差不齊，衛生環境堪憂

活躍在第三方網絡平臺上的外賣上家主要采用兩種經營模式，一種是“線下實體+外賣”，另一種是專做外賣模式。前者本質上是堂食的延伸，商家一般都有營業執照和食品經營許可證等其他相關從業證件，由此便于主管部門的審查與監督，一旦存在質量不合格問題，也能夠讓消費者具有明確的投訴對象。而專門從事外賣卻沒有實體店的商家，對于食材的來源，加工的環境等平臺無法全程監控。部分商家資質較差，隱匿性強，經營自覺性差，衛生環境也沒有那么可觀。個別商家甚至采用租借其他公司的營業執照，辦假證的方式規避第三方平臺的監管。平臺雖然對外聲稱對入駐商家有嚴格的審核，但實際操作中卻以較低的準入門檻以達到擴張的目的，造成把關不嚴，形成安全隱患的漏洞。

（二）配送環節安全事故頻發

生產環節的安全問題僅是一隅，配送環節的種種事故也常常在各種媒體平臺上被曝光。與平臺和商家配送方式相比，第三方配送應成為外賣配送的中堅力量。但由于市場膨脹速度十分迅猛且不存在任何技術性門檻，因此導致配送隊伍中人員流動性異常，被戲稱游擊隊配送員。而顧客投訴的重點往往集中在配送效率、食物保鮮度及服務水平等方面。有些從業者身份復雜，沒有入職健康證明。部分所使用的保溫箱污漬遍布，衛生狀況令人擔憂。尤其是外賣小哥違反交規致使事故頻出，這已成為目前社會各界緊密關注和亟待解決的焦點問題之一。

（三）消費者維權機制不健全

在網絡訂餐行業，由于信息的嚴重不對稱和部分商家故意提供虛假信息等原因，消費者難以判斷食品的質量與安全，只能寄托于食品生產商家和第三方平臺的“良心”，在消費市場處于被動的不利地位。消費者在此過程中，更多關注的是網絡訂餐的食品是否被及時送到指定的地址，食物的味道是否可口，很少仔細認真地檢查食物有無達到安全標準，加工環境是否干凈。甚至就算出現了食物配送嚴重超時、食品不符合宣傳樣式等惡劣現象，部分受害者也會選擇睜一眼閉一只眼。不會向第三方平臺反饋或者提出異議，也沒有向相關監管部門投訴或舉報。投訴舉報體系不健全，讓消費者在網絡訂餐中利益遭到侵害時，往往面臨投訴受理主體不明確，舉證過程艱難、流程過長、成本較高、賠付緩慢等問題，致使消費者維權困難。

二、互聯網餐飲行業存在的相關安全問題的原因分析

（一）食品安全問題

1、相關法律法規不完善

我國至今還未出臺統一、完整的法律、法規，來進行規范網絡訂餐食品安全。目前只有上海、湖北、內蒙古等極個別省市、自治區出臺了專門針對網絡訂餐行業的地方政府規章，但是地方規章的效力偏低。根據我國的行政訴訟法的規定，在行政訴訟中，各級法院只能引用法律、行政法規，而不能夠直接引用規章，規章只能作為參照。從一定程度上講，規章其效力、權威性與強制性肯定不如國家基本法律和行政法規。當前我國出臺的網絡訂餐行業的法律、法規還存在滯后性，雖然有些省市出臺了一些地方規章，但地方法規只能適用于出臺規章的省市，其效力偏低，在訴訟中不能直接被引用。

2、監管機構、職能分工不明確

網絡訂餐食品安全監管是一個與消費者生命健康密切相關的龐大且復雜的社會問題，監管部門權責不明很容易給不法商家可趁之機，擾亂市場秩序，使本來就不簡單的網絡訂餐食品安全監管問題更加復雜化，使消費者的合法權益得不到有效的保障。改革前我國食品安全采用分段管理的方式，主要由農業部、質檢和工商以及國家食品藥品監督管理總局和國家衛生和計劃生育委員會負責監管。這些部門在監管上存在職能重疊。2018年大部制改革，國務院將工商總局、質監總局、食藥總局、發改委等多個部門的職權進行整合，組建作為國務院直屬機構的國家市場監督管理總局，不再保留工商總局、質監總局、食藥總局。在大部制改革后，食品藥品監管總局要與國家市場監督管理總局進行相關的權責交接，這需要一定時間來完成該項任務，在此期間容易造成監管混亂的局面。

3、第三方平臺審核與監管不力

當前，各第三方平臺正處于爭奪市場的激烈競爭階段，哪個平臺的入網餐飲服務提供者數量大，被吸引的消費者可能就會增多，獲得利益就越大。因此，第三方往往降低入網餐飲服務提供者的準入標準，不嚴格對入網餐飲服務提供者進行資質的審核，僅是形式上過了一遍，很少進行實地考察從而明確資質的真偽性。無視自身的資質審查、違法報告等法定義務，甚至默許、教唆入網餐飲服務提供者提供虛假的商業基本信息，極容易造成網絡訂餐食品安全監管漏洞。

（二）配送安全問題

1、缺乏針對外賣配送的專門規范性法律文件

2017年，國家正式頒布實施了《外賣配送服務規范》（下文簡稱“規范”）團體標準（T/CCPITCSC 007—2017），自9月1日期正式執行。本標準明確提出了外賣配送機構的具體要求、人員配備、服務流程、質量要求、持續改進及應急處理等多個層面的內容，從行業規范的角度來保障外賣行業的有序發展。該規范是由我國貿促會與百度外賣聯合起草的，要求服務于外賣配送的機構必須具備獨立的企業法人資格，除了具備固定辦公場所外，還需要配備規模化且專業的配送團隊、規范化的配送設施等；從配備的服務人員層面看，配送人員必須達到法定18周歲，且必須對人員進行嚴格的身份核驗。但上述規范中所提出的團體標準不具備法律強制性權威，基本上依靠配送機構自身的自覺性和主動性。該標準尚處于軟法階段，可以憑借行業協會的自治機制來實現其獎懲性。由此，亟待頒布實施該領域的專項法律法規，盡快將服務準則上升到法制層面。

2、平臺過分看中派送速度，監管不足

第三方平臺為了搶占市場而對派送員的考核常常是重速度而輕質量，重規模而輕品質。據某媒體采訪外賣騎手透露，若訂單延誤被投訴的話，會被公司罰款200元；而闖一個紅燈只需要罰款50元。此外，客戶的好評率與外賣小哥們的收入直接掛鉤。比如，某外賣公司規定，一個好評獎勵一元，但一個差評則需要30個好評來抵消。也正因此，有外賣小哥為了避免送餐超出規定時間而導致的差評，不惜交通違法。對騎手的接單量沒有進行合理控制和優化，使得騎手接單過多、壓力過大，進而導致違反交規、超速行駛等行為。

3、外賣配送員缺乏安全意識，無視交通規則

目前，快遞員和餐飲配送人員是道路上非機動車的違章數量最集中的群體，許多外賣配送人員缺乏安全意識，在外賣配送過程中，不顧安全風險和隱患超速駕駛，不遵守交通規則。甚至有時還一邊給顧客打電話一邊騎車，為搶單少客戶投訴，不惜冒生命危險，也給其他駕駛者和行人的這種行為帶來了嚴重的交通隱患。因此提升配送員的交通守法意識，解決速度與安全之間的平衡問題，刻不容緩。

三、互聯網餐飲行業安全問題監管的完善建議

（一）食品安全監管對策

1、完善食品安全相關法律法規

近年來，我國政府越來越重視網絡訂餐行業食品安全工作，出臺了一些關于網絡訂餐行業的法律文本，但適用依據仍存在著不統一、不完整，效力偏低，針對性、專門性不強，前瞻性不夠等問題。網絡訂餐行業除了具備餐飲特性外，還具備了不少互聯網產業的相關特點。根據上述兩個特性，全國人大及其常委會應當把制定一部專門針對網絡訂餐行業的完整統一的法律法規提上立法日程，形成一個完整網絡訂餐食品監管的法律體系，讓網絡訂餐行業食品安全政府監管在全國范圍內做到有法可依、有規可循。同時，針對出臺的網絡訂餐行業的法律法規，還需要頒布相應的實施細則和配套政策，各地方政府除了予以落實并貫徹執行外，有條件的還應當結合各自區域特點，出臺相應的地方性法規或者規章，以此來增加各基層政府關于網絡訂餐行業食品安全政府監管工作的可操作性。最終，建立一套完備的關于網絡訂餐行業食品安全的法律法規體系。

2、政府明確職責、加強監管

在大部制改革背景下，2018年3月，在第十三屆人代會第一次會議審議通過的國務院機構改革方案中，將國務院食品安全委員會具體工作由國家市場監督管理總局承擔。基于“互聯網+”應用平臺的外賣市場，需要接受市場監管、質監、衛生、食藥等多個職能部門的監督與管理，在這種狀況下，各監管部門必須著力構建統一的協調管理機制，制定協同性管理目標，關鍵在于不斷創新監管模式。后續政策落地應注意三個方面：第一是事權科學劃分，基于食品和藥品在產業基礎、風險類型等方面差異，藥品上市前監管權盡量集中，食品生產經營和藥品經營銷售日常監管權適當下沉；第二是改革因地制宜，可賦予省級改革自主權，食品藥品產業集中的地區，還是可以允許單獨設立食品藥品監督管理局；第三是監管人員積極性保障，地方機構改革要充分考慮基層一線監管執法人員訴求和利益，這對于經歷了多輪改革的食藥監管人員尤為重要。

根據新《食品安全法》制定相關配套的實施細則，明確細化各部門責任，進一步明晰各職能部門職責范圍，完善跨界聯合執法機制，暢通溝通合作渠道，形成治理合力，構建專人駐場監管、定期考核通報、不定期抽查及監管執法等嚴苛的問責機制，對于監管過程中存在的瀆職失職行為進行嚴厲懲治，嚴格按照法律制定來追究相應的責任。

3、第三方平臺自我監督

它一方面要求監管者在信息技術的支持下，通過對食品持續的信息跟進和反復收集，對其食品安全問題進行追蹤和記錄，建立起大數據庫，隨時對其進行食品安全檢測和取證。另一方面要求在嚴謹的科學分析基礎上，對食品安全風險進行持續的、科學的評估。

（二）配送安全監管對策

1、完善監管法規，加強監管力度

目前只有通過強制性的立法，才能形成強約束的環境。比如，電動車上牌、小哥要頭戴頭盔都可以通過立法解決。同時可以采用電子車牌的登記，便于電動自行車的信息化管理。交通管理部門必須針對地區內外賣配送車輛建立專項信息庫，并定期更新信息內容，及時整理和分析外賣配送人員所構成的交通違約及事故行為，將這些信息形成分析報告的形式反饋給相應的餐飲配送行業協會及企業本身。此外交通管理部門應針對整個區域內所有的送餐企業進行信用等級評價，基于所收集整理的交通違規及事故分析結果，合理劃分送餐企業的交通行為安全性，并定期對外公示等級評價結果。

2、把安全性指標納入網絡訂餐平臺的企業管理

送餐企業自身同樣需要對配送員工及車輛構建完善的信息管理庫，并且嚴格執行“一車一人一證”的管理制度，將人員車輛的詳細登記信息在交通管理部門進行備案；平臺還必須定期更新和完善自身的自由搶單模式，積極探索更為科學而完善的任務分配模式，比如限制每天的搶單總量或者同一時間段內的搶單量，由此保障所有的配送人員都能在既定時間內完成送餐服務，盡量規避接單過多導致時間緊張或者沖突引發交通事故及降低服務質量等問題。平臺自身也要構建科學合理的交通安全考核管理機制，依據交管部門傳遞的交通信息報告核實配送人員的交通安全狀況，實行等級評價和懲罰性管理。企業應定期將查處情況報送至交管部門備案。

3、提升送餐人員交通法規意識

企業必須形成長效化的交通安全培訓與管理機制，定期組織配送人員參加交通安全知識教育與考核，未參加培訓或考核不合格的，不得上崗送餐。企業必須對初次注冊配送服務的員工基礎信息進行嚴苛核驗，并詳細登記備案其車輛基礎信息，如車型、顏色及牌照號等，對拒絕提供以上基礎信息的拒絕注冊請求。構建嚴格的送餐前車輛檢查制度，保障上路車輛必須排除任何安全隱患，禁止有問題車輛上路服務。

在“互聯網+”時代和新一輪大部制改革背景下，經過國務院對相關職能機構的改革和調整，法律法規的不斷完善以及第三方平臺的自我管理能力提升，我國互聯網餐飲安全監管體制逐步理順，邁入新的發展階段，步入新的發展軌道。但是看到成績的同時，也必須看清我國的網絡訂餐食品安全監管的問題仍需要不斷地改進，社會的各個主體需要攜手共同的維護網絡訂餐食品的安全環境，政府也必須高度重視公眾參與的地位和作用，只有齊心協力才能夠更加有效高速的保護公眾的利益，促進社會的和諧發展。