新常態下提升高校內部審計質量的思考

摘 要： 經濟新常態下，高校內部審計面臨審計范圍擴大、審計責任加重、審計方法需要創新等多項挑戰。高校內部審計需要轉換審計觀念，通過創新審計方法、優化工作機制、完善評價機制、強化審計結果運用機制等措施，全面提高審計質量，更好地發揮內部審計職能，并以此推進高校內部審計機制的創新。

中圖分類號： F239.45

文獻標志碼： A文章編號： 1009-4474（2018）03-0018-05

關鍵詞： 新常態；高校內部審計；審計質量

從社會職能看，我國公立高等學校是從事教學和科研并服務于社會的事業單位；從經濟屬性看，高校是具有“類企業”性質的復雜經濟實體，以良好的內部治理來防范和抵御可能的經濟風險才能促進高等學校穩步發展。在我國經濟步入新常態背景下，高等院校如何依法對其自身及所屬單位的財務收支等有關經濟活動的效益和真實性與合法性進行獨立監督、評價、鑒證和服務〔1〕，迫切需要強有力的高校內部審計來保證。隨著內部審計目標的變化，內部審計機制也應隨之變化。因此，實現高等學校內部審計機制創新，使內部審計工作制度化、規范化，以便健全高校內部控制、完善風險管控機制，讓高校內部審計部門更好地為高校管理提供增值服務，就具有十分重要的意義。

一、新常態下高校內部審計的機遇與挑戰

在經濟新常態下，內部審計工作越來越得到高校領導的重視，內部審計地位逐步提高，內部審計在組織中的作用日益凸顯；與此同時，對審計工作的要求也越來越高。在這種情況下，高校內部審計迎來了更好的發展機遇，也面臨巨大的挑戰。

1.審計范圍不斷擴大，審計責任日益增加

根據國務院頒布的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，審計機構要建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，科學規劃，統籌安排，分類實施，注重實效，堅持黨政同責、同責同審，通過在一定周期內對依法屬于審計監督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領導干部和國有企事業領導人員履行經濟責任情況進行全面審計，實現審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。這就要求內部審計要充分發揮審計監督作用，通過審計全覆蓋發現高校重大決策部署執行中存在的突出問題和重大違紀違法問題，維護財經法紀，促進廉政建設；反映高校管理中存在的突出矛盾和風險隱患，注重從體制機制層面分析原因和提出建議，促進改革深化和體制機制的創新。由于審計范圍不斷擴大，高校內部審計機構不能只關注預算資金使用的安全性，還要關注中央“八項規定”落實情況、預算資金使用績效、高校“三重一大”事件決策和管理風險等，這些變化使得審計人員承擔的責任也相應增加。

2.審計工作難度加大，審計方法期待創新

目前，大部分高校管理層對內部審計工作很重視，但在審計項目的確定上未能與高校的發展和管理層關注點有機結合起來，導致一些高校內部審計工作仍然重資金審計、輕績效審計，只以財務收支審計為工作重點。在審計項目的安排上，有的高校以資金審計項目為主，對大型儀器設備等固定資產投資審計鮮有涉及，從項目立項、工程招投標到項目（工程）預決算的全過程跟蹤審計仍在摸索階段，因此高校內部審計還未能深入監督本單位的基礎建設及維修工程和大宗物資采購項目。由于風險意識淡薄，部分高校沒有開展內部控制制度審計，沒能對單位內部控制的制度、流程等的建立、健全和執行情況進行有重點、有針對性的評價，無法從制度制定和制度執行層面為制定規范、系統、完整的管理制度提供有價值的建議。這些現象的存在，使得高校內部審計報告的參考價值大打折扣，與組織管理者期望值的差距較大，反過來又導致審計工作難度加大。

3.外部競爭日趨激烈，工作壓力加大

國家工商總局宣布，2014年3月1日起全面停止對領取營業執照的有限責任公司、股份有限公司、非公司企業法人、合伙企業、個人獨資企業及其分支機構、來華從事經營活動的外國（地區）企業及其他經營單位的企業進行年檢，而為企業提供工商年檢驗資報告是會計師事務所和執業的注冊會計師從事的主要業務之一。數據顯示，2010～2014年中國注冊會計師行業非證券所業務普遍減少50%以上，其中中小型非證券所的業務收入遭受的沖擊更為嚴重，2000家小型事務所的驗資業務縮至原有規模的38%，年審業務則縮小至原有規模的89%。核心業務的消失直接威脅到會計師事務所的生存，會計師事務所和從業者開始思考業務和發展上的轉型。目前，會計師事務所開始代理內部審計業務，并在這一新涉足的領域呈現發展勢頭，在一些高校，大型的審計項目已有全部或部分委托會計師事務所代理的先例。在專業水平和視野上，內部審計人員相對注冊會計師而言處于劣勢，外部競爭的日趨激烈，導致高校內部審計人員工作壓力加大。

4.人員素質不高，難以滿足日益提高的審計需求

在經濟新常態背景下，因審計全覆蓋的要求，高校內部審計不僅僅是一般的綜合審計，它更應關注高校重點領域和關鍵環節中存在的問題。由于高等學校內部審計人員大多出身會計類專業，知識結構比較單一，知識面狹窄，對法律法規不熟悉，會計和審計方面理論水平有限，缺乏創新精神，審計方法一成不變，因而審計質量堪憂。部分高校的內部審計人員缺乏對審計業務的鉆研，不能深刻理解高校長期、短期戰略，無法將組織目標和審計目的有效結合，內部審計與管理層缺乏溝通；年紀大一點的同志存在知識未及時更新、知識結構不合理的情況。而要在內部審計過程中發現問題并提出切實可行的辦法及建議，這就要求內部審計人員要具有先進的組織治理方面的知識。而當前高校內部審計隊伍距高校希望內部審計所要求達到的效果還有較大的差距。

二、高校內部審計工作現狀與新常態審計要求的罅隙

伴隨著我國不斷深化高等教育管理體制的改革，高校辦學自主權越來越大，面向社會和市場的法人實體，有著不斷擴大的辦學規模和日趨多元的辦學經費來源。《國家中長期教育改革和發展綱要（2010—2020）》明確建設中國特色現代大學首先要抓治理結構和章程建設，而內部審計不可避免地要參與到學校的整體戰略和對高校內部控制制度的籌劃和建設中〔2〕。

由于事業的迅猛發展，高校治理結構中的不足也逐漸暴露。目前，高校管理層對內部審計提出了新的更高的要求，即內部審計部門的工作要與高校的整體戰略一致化，而我國目前高校內部審計工作離這個目標還有很大的差距。

1.審計理念滯后，內部審計作用定位不清晰

高校內部審計應該是一種確認和咨詢活動，且這種活動是獨立、客觀的，它通過運用專門的方法，促進高校完善治理、增加價值和實現目標。從發展進程來看，內部審計發展經歷了服務于“查錯防弊”的賬簿導向內部審計階段、著眼于“管理+效益”的內部控制導向階段、致力于“增值服務”的風險導向內部審計三個歷史階段〔3〕。

目前，我國高校絕大部分設立了獨立的內部審計部門，但對內部審計認識滯后，部分高校還停留在內部審計作“經濟警察”，審計員就是查處經濟問題的“巡警”，對內審的認識仍然停留在傳統的事后監督上。這種認識集中表現在客觀上內部審計未被賦予內審全程參與經濟管理、監督經濟活動過程的權限，但主觀上一旦出現問題，內部審計就被寄予過高期望〔4〕。

2.審計功能窄化，缺乏風險評價和風險管理功能

確認和咨詢是內部審計的基本職能，同時，內部審計也是通過為組織提供確認和咨詢服務而參與風險管理的過程。內部審計人員通過一系列活動，定期評價高校的各種機制建設和風險管理制度的效果，從而達到治理目標。內部審計參與風險管理，可以最大限度地防范和控制不確定性給高校管理帶來的損失，以實現高校價值的增加，這與公司治理的最終目標不謀而合。目前，高校在日益激烈的市場競爭中所面臨的經營風險、財務風險越來越大，但絕大多數高校內部審計部門尚未建立一套完善的風險管理機制來完善現代高校治理體系。

3.審計角色模糊，高校內部審計部門核心功能被忽視

要實現有效的高校內部控制，必須考核與評價并及時發現系統運行中存在的缺陷和漏洞，并有針對性地提出改進內部管理的措施。內部審計部門是高校這個有機體的免疫系統，有能力更早地預測風險，更精確地發現問題，并提出準確地解決風險問題、抵御“病害”的建議，促進其健全機能、改進機制、筑牢防線。現階段，我國高校內部審計主要行使的仍是監督管理與維護財經法紀等職能，其具有的管理、服務及建設等職能被忽視，而且因為內部審計往往會受到多種因素之制約，導致高校內部審計處在棄之可惜，而用則無用的難堪境地〔5〕。目前，高校內部審計機制必須將審計關口前移，更多地發揮咨詢功能作用，使高校的內審機制與其它內控措施一起形成一個嚴密的、較為完整的體系，達到改善高校運營體系、提高風險管理與控制水平的目的。

三、促進高校內部審計機制全方位創新的應對思路

審計署《關于適應新常態踐行新理念更好地履行審計監督職責的意見》指出，各級審計機關要適應新常態，踐行新理念，堅持依法審計、實事求是，更好地履行審計監督職責。新常態下高校應當建立以注重風險管理、以全過程控制為主線、以實現有效治理為目標、以實現組織增值為最終目的，關注組織運營的關鍵領域和重要環節，致力高校可持續發展服務的內部審計機制，以提升內部審計價值。因此，內部審計機構要圍繞立項、審計工作、審計結果與運用、審計評價等機制創新開展工作。

1.轉換審計理念，改善審計立項機制

內部審計是高校治理結構得以完善的保證，內部審計的參與為高校治理結構的完善保駕護航。將內部審計納入學校的決策層，能在更高層級參與冶理，這是高校治理給內部審計提供的良好控制環境。只有轉變職能定位，內部審計才能成為健全高校治理的基石。內部審計只有通過防范風險、改進內部管理，才能為高校創造效益，并推動高校優化治理結構。

近年來，國家層面越來越重視內部審計工作，中國內部審計協會賦予了高校內部審計更明確的涵義：“通過對學校與資源利用有關的業務活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創造效益，從而促進學校事業目標的實現。”〔6〕這標志著內部審計除了原有的監督、評價職能外，正朝著兼具咨詢服務、評估反饋、參與管理等多種職能的方向發展。

轉變職能定位給內部審計為高校獻計獻策提供服務創造了良好的條件。內部審計應從“管理+效益”上著眼，為高校提供管理和咨詢等服務，為高校的健康發展出謀劃策。同時，可以進一步拓展業務范圍，在做好內部控制審計的同時，摸索開展高校治理審計、風險管理審計等新型項目，深入實踐，為建設特色現代大學提出意見及建議，實現為優化高校治理結構提供服務的目的〔2〕。

高校在確定年度審計計劃時，要改變以查找問題作為審計目標的審計理念，實現由事后監督向事前、事中預防，構筑“免疫系統”防火墻轉變。從風險管理的角度出發，關注高校運行的內部控制、重點領域和關鍵環節來確定審計項目。只有這樣，才能發揮內部審計應有的效能，不斷為高校管理制度的完善提供合理化的建議，才能成為高校良好發展的參謀。

2.創新審計方法，完善審計工作機制

內部審計工作機制的完善給內部審計為優化高校內部管理提供服務創造了條件。

第一，創新審計方法，構建風險導向與績效審計相結合的審計模式。改善風險管理，在梳理業務、全面風險評估的基礎上，通過對重點領域和關鍵環節業務流程的風險識別，根據風險等級的排序，明確審計范圍及流程，找出關鍵控制點，制定詳細的審計方案，明確重點、有的放矢，以確保審計結果真實、可靠。通過揭示內部控制設計與運行的有效性，并提出有效對策來化解或減少風險，為學校的戰略決策、內部控制等提供咨詢服務，提升高校的管理水平。同時，從監督預算資金使用安全、合規向關注預算資金使用績效轉變，重點關注法律法規和財經紀律執行情況。通過設計高校項目經費績效考核量化指標等方式對專項經費使用績效及實施效果進行考評，促進高校項目經費管理實現整合專項、優化結構、提高績效的目的。

第二，充分運用高校智慧校園建設成果，構建大數據分析平臺，方便內部審計人員借助信息技術，通過“加工”實現數據的“增值”，提高審計效率。大數據環境下，內部審計工作可以著眼于組織運營的方方面面，搜集并分析全面數據，其中包括財務數據、統計數據等結構型數據，還包括流程、文字、圖片、音頻、視頻、網頁等非結構型數據，雖然數據巨大且復雜，但進行有效處理后卻能挖掘其中有重要價值的信息，這能為內部審計提供更直接、更客觀、更全面的審計證據支持，滿足內部審計結果的綜合性需要〔7〕。

3.完善審計結果運用機制，提升審計地位

關注利益相關方需求，提高審計地位。IIA秘書長理查德·錢伯斯認為沒有利益相關方，內部審計就沒有目標。要想提高審計地位，就必須了解你的利益相關方，持續努力滿足甚至超越他們的期望〔8〕。高校內部審計要對以下事項進行評價和確認：學校是否有良好的內部控制制度來應對各種風險；學校下屬各職能部門負責人能否積極履職，有無慢作為、亂作為和不作為的現象，預算管理中的項目經費設計合理與否；學校投入的項目經費是否取得了實實在在的效果。學校下屬各職能部門負責人希望內部審計能夠提供可行性建議，幫助他們克服管理漏洞，提高管理水平。高校內部審計機構只有充分理解這些利益相關方的需求，保持與利益相關方期望一致的目標，才能確立年度審計計劃的重點和方向，以風險管控為目的為高校各利益相關方提供增值服務，實現增加組織價值的目的。也只有這樣，才能實現通過審計成果的運用來改善高校的治理，從而也實現內部審計地位的提升。

內部審計的價值就是審計結果的運用，審計結果就是內部審計過程中發現的問題和就審計發現的問題提出的合理化建議，審計結果的運用表現為在實踐中被審計單位及時糾正了審計所發現的問題，并按照審計建議及時堵住了內部控制的漏洞。因此，高校內部審計機構首先要制訂內部審計結果運用制度，明確被審計單位及相關部門在對審計所發現的問題進行整改和審計建議的執行過程中所承擔的責任。對審計發現的問題，內部審計提出了合理化建議而被審計單位拒絕整改或者整改不到位的，甚至后續審計過程中又發現類似問題的，學校領導可以就審計事項約談被審計單位的主要負責人，問題嚴重的要提請高校紀委嚴格追責問責，確保審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題得到整改，提出的審計建議落到實處。

4.強化審計評價機制，提高審計工作質量

作為組織的“免疫系統”，內部審計在高校管理中起著重要的作用。經濟新常態下，高校管理層對內部審計提供的增值服務要求越來越高，審計不再局限于原來的查錯糾弊，而是要求內部審計能及時發現高校內部控制中存在的風險，并預測發展戰略的可行性。在這種情況下，高校只有加強對內部審計工作的評價，才能促使內部審計工作的目標融入組織的整體戰略。因此，高校可以從機構的獨立性、內部審計制度建立健全及執行、審計計劃擬定（審計計劃，內容包括是否符合審計全覆蓋的需要、是否關注了組織運營風險及重點領域和關鍵環節）、審計方法的創新、審計項目質量、良好的審計溝通與協調機制、審計隊伍及建設等七個維度進行評價。通過建立有效的內部審計評價機制，定期對高校內部審計工作評價，減少薄弱環節，從而提高審計工作質量，達到為組織增加價值的目的。

內部審計在轉型過程中需要具有豐富的理論知識和實踐經驗的內部審計人員。因此，高校內部審計機構應積極參與上級審計機關組織的繼續教育培訓，鼓勵并組織內部審計人員進行持續學習，從而提高內部審計隊伍的溝通能力、邏輯推理能力、實際操作能力等專業能力。

綜上所述，在經濟新常態背景下，高等院校只有深刻認識內部審計機制的現狀，積極在內部審計機制方面進行創新與改進，全面提升內部審計質量，才能加速推進我國高等教育內部審計轉型，更好地發揮內部審計的職能和作用，促進我國高校各類資源的優化配置，更好地為高校實現發展目標保駕護航。

參考文獻：

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〔7〕劉 榮.淺析“大數據”時代的內部審計應對策略〔J〕.中國內部審計，2015，（5）：42-46.

〔8〕理查德·錢伯斯.感悟審計職業生涯〔M〕.中國內部審協會，譯.中國時代經濟出版社，2015：47-66.

（責任編輯：陳艷艷）