建筑行業在PPP模式中的機遇

文/錢佳麗 武漢紡織大學 湖北武漢 430200

1、PPP模式定義及類型

1.1 定義

PPP（publicprivatepartnership）直譯為公私合作伙伴關系，在中國可理解為政府與社會資本合作。因此PPP項目的標準至少包括兩個，即政府公共投資的項目和由社會資本參與完成[1]。也可以歸納出政府和社會資本伙伴關系，利益共享，風險分擔三個特征。

1.2 PPP模式類型

世界銀行將PPP分為外包類、特許經營類和私有化類。PPP在中國的應用模式如下：

（1）服務外包：私營部門僅負責公共部門所需服務，公共部門不需進一步資金投入

OM運營-維護

DB設計-建造

Turn KeyContracts交鑰匙合同模式

（2）基于公共設施的服務承包：私營部門負責項目的運營

DBFO設計-建造-融資-運營

LDO租賃開發-運營

BOT建設-運營-移交

BOOT建設-擁有-運營-移交

（3）私營部門永久性提供，私營部門擁有項目所有權

BOO建設-擁有-運營

BBO購買-建設-運營

2、PPP模式發展必要性

2.1 政府角度

（1）城鎮化建設需求。2014年3月，中共中央國務院印發《國家新型城鎮化規劃〈2014-2020年〉》提出到2020年中國常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。城鎮化帶來的投資需求高達42萬億，這對政府財政造成巨大壓力，尋求社會資本合作，引進PPP模式是大勢所趨。

（2）財稅制度和預算制度改革的需要。根據審計署數據，截至2013年6月末，地方政府債務10.9萬億，地方政府性債務17.9萬億，其中銀行貸款10.1萬億。融資平臺償還能力嚴重依賴土地出讓金，地方債務崩盤，對我國財政造成重大影響。國務院近年來連發明文，加緊對地方債務統一管理的步伐，推廣PPP有助于轉移地方債務壓力，推廣預算制度改革，將地方債務收權中央，實行全預算管理，真正做到心中有數。

2.2 社會資本

隨著經濟迅速發展，社會資本累積。大量民間資本無處可流，政府財政刺激，基礎制造業產業升級，擠出民營資本，兩大傳統資本流向股市和樓市，股市低迷，樓市準入門檻高，而資本合法出境投資的成本過大，民營資本涌向脫離監管的民間金融。造成互聯網金融的崛起和發展。但無實體投資而高利率空轉的民間金融將拖垮整個經濟[2]。PPP模式有助于社會資本流向正確道路，提升我國基建與服務水準。

3、建筑行業可參與PPP項目行業

根據財金〔2014〕113號規定，政府發起的PPP，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；社會資本發起的PPP社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

4、合作將存在的問題

（1）政府跨年度預算平衡機制尚未建立，預算體系不夠完善，地方債務未納入全預算管理，因官員換屆，財政入不敷出的事件偶有發生。財政可持續發展面臨嚴峻挑戰。PPP項目大多周期長，經濟波動大，難以適應當前制度。

（2）法律制度尚不完善。PPP項目需要涉及經濟，管理，建筑及法律各個方面。需要綜合性的管理和人才和專業的調控機構。政府和社會資本合作方面并沒有統一而行的制度，例如PPP項目要不要采用招投標制度，學界還尚未定論。

（3）政府在合作思想方面存在問題，PPP模式要求政府改變官本位的思想，不僅僅是領導者而是要深刻認識到自己主體身份，是共同參與者和風險承擔者。從現實意義上來講，政府承擔法律以及制度上的風險，企業承擔運營，資金上的風險。因此這就不僅是政府為企業背書的問題。政府要從上位者身份中轉變過來，注重契約精神。

（4）合作企業規模有限制PPP項目最終所有權還是政府，因此政府是風險的最終承擔方。在合作方的選擇上，政府往往會偏向于擁有獨立風險承擔能力的大型企業。限制了PPP項目合作參與的準入門檻[3]。

（5）PPP項目內容本身問題，獲利豐厚的項目，政府不傾向合作，而資本最終目的還是逐利，盈利不豐的項目，社會資本參與意愿不高。而時間價值收益過大的項目，又面臨著政府提前收回的風險。

5、解決問題方法

（1）完善相關法律制度的建設，人大應盡快拿出一套PPP的執行制度，在政府與民間資本利益分攤，風險分擔方面做到有據可循，有法可依。規范市場行為，做到多主體合作有理有據，有章有度。

（2）加快建立PPP項目數據庫，進行規范化管理，建立合理的競爭機制。探討招投標制度在PPP項目中運行的合理性，形成良性競爭。建立數據庫進行管理也有助于防范地方政府換屆對社會投資人違約的狀況發生。

（3）進行專業的PPP人才的培養PPP項目涉及各行各業，培養全面專業的PPP管理人員至關重要。建立SPV公司，以及PPP項目咨詢機構，對于PPP項目健康合理運行具有重大作用。

（4）政府要加強觀念培育教育，注重契約精神。改變官本位思想，更不能以行政命令強奪經濟利益。培養商業意識，認識到政府作為主體與社會資本是合作伙伴關系，而不是像傳統BT模式僅作為購買人。要認識到PPP合作中利益共享，風險共擔的本質。

（5）社會資本要加強責任意識，PPP項目是為了提升我國基礎設施的服務質量，社會資本不能為了逐利而放棄公益性。要防范獲得項目后，脅迫政府，降低建設標準等事項的發生[4]。

[1]周正祥,張秀芳,張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學,2015,（09）:82-95.

[2]任粉麗,趙平安.對我國服務型政府建設的理性探討及對策研究[J].考試周刊,2010,（06）:224.

[3]楊衛華,王秀山,張鳳海.公共項目PPP模式選擇路徑研究[J].華東經濟管理,2014,28（02）:121-126.

[4]郭沛源.公私合作——實踐企業社會責任的一種選擇[J].WTO經濟導刊,2005,（11）:83-84.