非建設用地納入城市規劃管理的思考

文/張琳 煙臺市建筑設計研究股份有限公司 山東煙臺 264000

非建設用地指的是除城市建設以外的土地或未利用土地，例如，城市綠化建設用地、基本農田等，從其性質上來看，非建設用地是排除商業用地、工業用地以外的土地。所以，非建設用地也是城市用地的重要組成部分，將其納入到城市規劃管理中，能夠綜合考慮城市土地資源的利用情況，從而制定的科學的用地方案，滿足社會的發展需求，提高對土地資源的利用率。

1、非建設用地現狀

隨著我國人口的快速增長，土地資源越來越緊張，生態用地、農業用地的面積逐漸減少。而且很多城市將大量的優質土地納入了城市建設規劃管理中，無節制的進行土地資源破壞與利用，嚴重的影響了我國土地資源的質量，也出現了土地閑置、資源浪費情況。甚至有些地區為了經濟的快速發展，不斷加快城市化發展速度，在未進行土地整體規劃之前，就隨意在非建設用地上選擇建筑建設位置，久而久之形成了惡性發展循環，而且我國對于非建設用地的管理也沒有依據，我國用地規劃失控情況經常出現[1]。因此，從當前非建設用地的現狀來說，將非建設用地納入到規劃管理中十分必要，提高了我國對土地資源的控制作用，保障土地資源的合理利用，減少土地資源浪費等情況的發生。

2、非建設用地規劃原則分析

為了防止我國城市化、工業化的失控擴張，我國應結合當前非建設用地情況以及形勢，制定保護原則，管理不合理占地以及不合理使用非建設用地的行為。另外，嚴格的規定要配合科學的技術手段才能保證作用的最大化體現，例如，在保護原則基礎上，通過技術手段明確劃分建設用地與非建設用地之間的界限，保障社會發展能夠清楚的區分出建設用地與非建設用地，從而保證非建設用地土地資源不受破壞。

將非建設用地納入到城市規劃管理中，應通過協調性原則的制定及時補充非建設用地規劃與管理內容，從而保障建設用地與非建設用地的協調；另外，隨著城市化進程速度的加快，應重新規劃非建設用地災難城市建設中的比重，從而協調城市發展對土地資源的利用，促進城市的和諧發展。

在清楚劃分出城市用地界線基礎上，應通過重點性原則，明確城市以及城市外圍范圍內非建設用地的重點保護區域，從而有助于對城市用地的全局把控，提升對非建設用地的保護強度以及控制力。

3、非建設用地納入城市規劃管理建議分析

一方面，應科學劃分非建設用地。在進行非建設用地規劃管理之前，要對非建設用地的種類有準確且明確的分辨，所以應建立完整的分析體系進行非建設用地判斷。通常情況下，歷史文化遺址、生態敏感區等特殊性區域都有我國相關政策保護，從而很容易分辨出其不屬于建設用地范圍。但除此之外的一些用地，雖然屬于非建設用地的范圍，也具有一定的特殊性，但并沒有明確的規定，因此，通過判斷體系的建設，能夠準確分辨非建設用地，從而為非建設用地規劃管理提出更準確的依據[2]。例如，在非建設用地范圍內，森林綠地具有一定的特殊性，其主要發揮著改善城市生態環境，實現碳氧有序循環的作用，所以森林綠地被譽為城市之肺，是城市發展中的重要組成部分。通過森林綠色能夠幫助城市吸收有害氣體，減少灰塵對民眾滲透健康的影響，同時能夠緩解城市的熱島效應。所以，森林綠色的作用是極大的，是不可利用的非建設用地進行重點保護，通過重點性原則、保護性原則，將隨森林綠色非建設用地的保護納入到法律法規中，對于違反原則的行為以及非法占地、用地行為，要依據法律給予責任人相應的處罰，只有這樣才能警示民眾，讓民眾認識我國非建設用地的保護決心，從而保障非建設用地的持續性發展[3]。另外，與森林綠色用地相比，濕地是一種重要且珍貴的非建設用地，其對保持城市水循環平衡有著重要的作用，是社會三大生態系統的主要內容之一，其在維護城市水資源平衡之外，還在維護生物多樣性、蓄水上發揮著重要作用，所以在非建設用地規劃管理中，濕地應作為始終不可轉化建設用地的土地類型，讓其形成保護我國社會穩定發展的天然屏障。所以，應普及濕地的重要性，并嚴重處罰破壞濕地、占用濕地的行為，引起民眾的重視。

另一方面，合理規劃與管理非建設用地的使用，非建設用地的使用與規劃要在了解其自然條件、經濟效益以及建設條件基礎上進行，但重點還應是非建設用地的選擇與規劃決定，所以在決定用地前，要對自然條件、地形條件、氣候條件、水文地質條件、土地承載能力以及建筑性質等多方面因素進行綜合考量，合理進行用地布局，保障市政設施分布的合理性，并在城市建設中考慮到公共服務水平的完善以及與城市外部環境條件的和諧性，從而才能明確非建設用地規劃是否存在不合理，是否有助于提升環境質量[4]。

除此之外，規劃管理非建設用地過程中，要根據社會發展的需求以及每個城市建設用地與非建設用地的實際情況，制定合理的分配比重，明確非建設用地管理重點，加強管控，嚴格執行管理措施，有效控制破壞非建設用地的行為。

結語：

綜上所述，非建設用地納入到城市規劃管理是符合當前社會土地利用與開發形勢的土地管理手段，但對于非建設用地的管理要理性、客觀、謹慎，這不僅關系到我國城市發展土地資源的利用效率，還用影響城市的和諧、持續發展，因此，在非建設用地規劃管理中要科學劃分非建設用地類型，明確重點規劃管理內容，不斷完善保護措施，加強非建設用地控制力度，從而實現科學用地規劃。

[1]梁東,樊婧怡,陳健,等.現代田園城市非建設用地控制與使用規劃探索[J].城市規劃,2014,23(6):87-90.

[2]石瑩華,馬丹鋒,李向陽.關于我國當前時期非城市建設用地規劃研究的進展與思考[J].建筑工程技術與設計,2014,27(21):14-14.

[3]王鋒,李開猛,李曉軍.城市非建設用地"控用結合"規劃方法及廣州市從化新城實踐[J].規劃師,2017,31(5):47-52.

[4]郭乾,呂棟.商洛市一體兩翼北門戶板橋非建設用地規劃研究[J].城市建設理論研究（電子版）,2015,19(29):803-803.

[5]盛洪.城市規劃如何預測未來[J].中國房地產業.2014.7