防治霧霾區域聯動法律機制研究

文-趙君 葛子情 沈陽工程學院

1 防治霧霾區域聯動的必要性與可行性

1.1 防治霧霾區域聯動的必要性

目前，我國的霧霾污染已經超越了單一的局部性污染階段，常常會牽連周圍的行政區域，呈現出污染的快速擴散性、綜合性和區域影響性的特點。此時，僅從行政區劃的角度考慮單個城市大氣污染防治的管理模式已經難以有效地解決越來越嚴重的霧霾問題。因此，實行區域聯動治理霧霾是非常有必要的。

1.2 防治霧霾區域聯動的可行性

在我國實行區域霧霾聯動治理是具有現實可行性的，聯動治理的方案并不是第一次提出。在和霧霾斗爭的這些年，我國積累了大量的實踐經驗，2008年奧運會期間京津冀地區的聯動治理霧霾就是一個成功的案例，長江三角洲在治理霧霾中也采取了聯防聯控的措施。

2 我國防治霧霾區域聯動的現狀及問題分析

2.1 我國防治霧霾區域聯動的現狀

2.1.1 我國防治霧霾區域聯動的法律現狀

我國要加強生態文明建設，建立一個完整的環境保護機制，近些年來相繼出臺了一些法律法規，為霧霾污染聯動治理奠定了基礎。自從北京成功地保障了奧運會期間的空氣質量后，我國各地區借鑒北京奧運會的成功經驗以及國外的先進經驗，結合本區域的實際情況進行地方立法。

2.1.2 我國防治霧霾區域聯動的實踐現狀

從近幾年運用聯防聯控治理霧霾的情況來看，京津翼地區是霧霾污染的多發區和重災區，因此區域聯動治理霧霾的經驗更加豐富。在三地聯合應對霧霾污染的紅色預警事件中，京津翼地區采取了很多有效的措施來治理霧霾。

2.2 我國防治霧霾區域聯動存在的問題及分析

我國在一些地區治理霧霾的過程中曾經采取過聯動治理的方式，通過周邊行政區域的聯合治理來解決霧霾問題，事實上起到了一定的作用，有效地阻止了霧霾的擴散。但是采取聯防聯控的方式來治理霧霾只是在為數不多的城市之間實施過，在執行過程中發現區域聯防聯控的治理措施還存在許多問題，有待進一步地完善。

2.2.1 區域聯動監測應急預警機制不足

預警機制對于解決大部分的問題都有著不可或缺的作用，古時強調未雨綢繆也是說的這個問題，只有事先預測并作出相應的預防才是阻止危險發生的最好方式。霧霾污染的預警機制也是同樣道理，預警信息的及時公布有助于公民有效地防范突如其來的霧霾天氣。同時，制定嚴重霧霾污染的應急預案也非常重要，一套完善的應急預案，能在發生應急事件之后馬上啟動，并按計劃積極地落實相應的應急工作。

2.2.2 政府防治霧霾擔責機制不足

一是地方政府官員環保意識不強。防治霧霾需要各地區各部門齊心協力，共同協作才能完成。要解決霧霾問題，首先應認識到環境對人們生產生活的重要性，在經濟發展與環境保護有矛盾的時候，何者優先一直困擾著一些政府官員，我們過去曾走過以環境污染來換取經濟發展的老路，許多發達國家在最初發展經濟的時候也曾以環境破壞作為代價，因而提高地方政府官員的環保意識顯得尤為重要。

二是缺乏有效的政府問責機制。除了提高人們的環保意識，構建一個切實有效的環保制度也是非常重要的。過去，在環保方面出了問題，大家互相推脫責任，最終沒有人為此負責，而公眾的輿論都指向了污染企業和環保部門。

2.2.3 區域霧霾防治聯合執法機制不足

一是缺乏部門之間的整體合作。區域霧霾治理過程中，各城市及各部門之間的合作是非常重要的。我們都知道霧霾具有流動性，比如，撫順市進行化工業生產，排污超標，由于地緣關系，沈陽可能就會產生霧霾天氣。如果只是沈陽市采取治理霧霾措施，而撫順市依舊照排不誤，那么這樣的治理是低效率的。可見，治理霧霾需要各城市之間的聯防聯控，單打獨斗是行不通的。在我們實際治理霧霾的過程中，往往只有環保部門在直接起作用，其他部門只是起輔助作用或袖手旁觀。一旦出現了大面積的霧霾污染，環保部門就成了眾矢之地，其實法律并沒有賦予環保部門那么大的權力。

二是聯動執法缺少效率。由于霧霾具有流動性，涉及的范圍比較廣，跨越的城市比較多，因此在聯合執法方面有較大的難度。隨著防治霧霾聯合執法機制的建立，聯合執法的行動也隨之展開，但其結果并不像我們所期待的那樣，聯合執法并未取得應有的效果。其在實質上仍然是環保部門在起主要作用，其他部門沒有發揮太大的作用，在聯動執法的過程中，有些工作是需要各部門相互配合完成的。

3 我國防治霧霾區域聯動法律機制的完善

3.1 建立有效的區域聯動監測預警應急機制

3.1.1 區域聯動監測預警機制的完善

提高區域聯動監測預警能力，這在很大程度上要依靠科技的進步，采用更先進的空氣質量監測設備。同時，要建設好區域空氣質量監測網，現有的監測網覆蓋范圍主要在各市城區，有的城市監測網點較少，農村基本沒有幾個監測網點。應依據各市的城市化發展程度、工業化水平和人口密度等因素科學增設監測網點。我們的治理方法與規劃都是在對這些監測網點數據分析的基礎上做出的，因此，應該在重要的地方再增設一些監測網點，使我們獲得本區域內各市的包括PM10、PM2.5、CO2、SO2、風向、風速、氣壓、氣溫、降水等信息更加準確，使我們的預警能力更強。隨著科技的發展，我們進入了一個大數據時代，通過對各城市實時監測到的霧霾數據的分析，可以對各城市大氣污染物排放情況進一步量化。

3.1.2 區域聯動應急機制的完善

根據空氣質量指數和一定時間內受到霧霾影響的不同程度，霧霾被劃分為不同的預警級別，紅色預警最嚴重，橙色預警次之。聯動應急預案的制定是依據區域內的霧霾污染級別，應急措施包括聯合制止建筑工地施工、限制汽車上路行駛、限制企業生產、強制學校停課等內容。在啟動預警應急機制時，政府、企業以及廣大群眾分別承擔著不同的應急減排責任，要對他們的責任明確和細化，特別是區域內各級政府部門的應急責任，要有詳細的任務清單。聯動部門應以最快的速度通知各省、各市和各職能部門一起行動，共同治霾。

3.2 建立有效的政府防治霧霾擔責機制

3.2.1 嚴格界定權責

我國在治理霧霾中存在的問題之一就是權責分配不明確,在事故發生后找不到具體承擔責任的主體，互相推脫，使問題的解決變得異常困難，這對今后治理霧霾是非常不利的。為了能夠有效地解決霧霾問題，政府應當提出治理霧霾的權力清單，明確各部門在治理霧霾中的職責，并盡量使責任能夠具體落到實處，最終應該落實到某個部門或者某個負責人身上。

3.2.2 完善政府問責機制

我國區域霧霾治理中的政府責任應分為預期責任和事后責任，預期責任包括制定規則和執行規則兩種預期責任。后者的預期責任又包含環境影響評價、霧霾監測、霧霾污染公共預警和霧霾聯合執法等，并明確政府霧霾信息公開的責任主體。如果區域的范圍是在一省之內，那么要設立省內的專門機構負責治理工作。

3.3 建立有效的區域聯合執法機制

3.3.1 完善區域霧霾聯合整治機制

當前各地治理霧霾的基本形式是各市單獨治理本市的霧霾污染，這樣的治理模式很容易出現地方保護主義，使區域霧霾治理達不到預期的效果。同時各個城市只執行本市的治霾任務也容易出現治理盲區，兩個城市之間的灰色地帶常常成為一些高污染、高排放小企業的藏身之處，這樣，不利于區域霧霾問題的整體解決。我們應該建立區域霧霾聯合整治機制以加強各城市各部門之間的分工與合作，從而保證有效地解決區域霧霾問題。為了能夠共同懲治環境違法犯罪行為，首先要明確規定各個部門在聯動治理霧霾中的職責，分工要具體并能夠落到實處，具體到每個部門監管的時間段以及監管的范圍等都要有詳細的規劃。

3.3.2 完善聯合執法保障機制

區域聯合執法要真正的實施，各個部門只達成口頭或書面的約定是不夠的，要想真正做到有效的聯合執法，要建立一個保障機制。我們應該建立區域霧霾防治聯席會議制度，會議主要圍繞區域聯合執法中的工作任務安排、霧霾治理中出現的問題、工作任務執行情況以及各部門之間的意見進行溝通與討論，以確保聯合執法工作的有效開展。同時，要加強聯動執法隊伍建設，提高聯動執法水平，做好監督復查工作。對執法人員的具體執法行為要全面監督，在聯動執法過程中要杜絕權力的濫用，防止發生執法腐敗問題。