對工業用地彈性出讓政策的思考

文 ｜ 王文娟 王小漫

近年來，為節約集約利用土地、提高土地利用效率，全國部分省、市相繼推行工業用地“彈性年期出讓”政策，今年1月1日，《河南省工業用地彈性出讓實施辦法（實行）》開始實施。辦法規定在工業用地供應過程中采取彈性年期出讓、先租后讓、租讓結合的方式，一般性企業租賃年限5～30年，國家、省重大產業項目、戰略性新興產業項目等,經相關政府批準后,可合理提高彈性出讓年期，最長期限不超過50年。

政策實施必要性

根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，工業用地土地使用權出讓最高年限50年。按最高年限50年一次性出讓工業土地，從政府角度來說，在財政能力有限的情況下，可以一次性獲得一筆開發資金。從用地企業角度來講，企業獲得穩定的土地使用期，在增加企業資信度的同時，便于企業做出固定資產投資籌劃，并能享受土地增值帶來的財富。

但是，也面臨一定的問題，按照50年出讓工業用地使用權，政府調節土地市場能力明顯弱化。根據《全國內資企業生存時間分析報告》，企業成立后3～7年為退出市場高發期，即企業生存時間的“瓶頸期”，2008～2012年間退出市場的企業平均壽命為6.09年，壽命在5年以內的超過半數。這樣產生的后果就是，一方面，生命周期已結束的企業仍擁有較長年限的土地使用權，土地閑置不能發揮效用；另一方面，政府可供的土地資源相對匱乏，新興產業無地可用。

這種結構性的工業用地供需矛盾形成了制約地區經濟持續高效發展的瓶頸，工業用地使用權出讓制度改革勢在必行。采用工業用地土地使用權彈性出讓的方式可以使政府更好地掌握工業土地資源的主動權，把土地資源及時提供給土地集約利用程度高的產業或企業。

實施后對政府和企業的影響

就地方政府而言，“彈性年期出讓”政策將影響政府短期的財政收入，實施后，工業用地土地出讓底價實行最低價標準制度，加之土地使用年限較少，土地出讓金明顯降低，這在降低企業土地成本的同時，也減少了地方政府的當期土地收益，勢必給地方政府造成一定期限內的資金壓力。同時，在招商引資過程中，投資方將需要較多的時間接受和適應新的供地政策。

就用地企業而言，一方面由于企業取得的土地使用權的年限較短，能否抵押貸款及貸款金額會大打折扣，對融資影響較大。另一方面，出讓年限到期后，企業如果達不到地方政府設定的土地出讓標準，將無法繼續使用土地，會造成一些前期投入成本的沉沒。

彈性出讓政策的實施是符合規律、順應現實的產物，對政府和用地企業都有很大的益處。

就政府而言主要體現在以下幾個方面，一是減輕了供地壓力。隨著社會經濟發展，有限的土地資源與大量的用地需求形成鮮明對比，土地供需矛盾日益突出，基本處于高壓狀態。企業破產、轉型后，政府可以根據城市發展的需求對土地重新規劃利用，讓有限的土地資源發揮更大效用。二是加強對用地企業的管控。政府在用地合同期滿前的考核評價階段，可以綜合國家產業政策、企業生命周期及產業發展趨勢，對企業用地實施更加靈活的管控，從而引導符合國家產業政策的企業健康有序發展。三是促進土地高效合理利用。企業生命周期結束后，其占用的工業用地及時騰退循環使用，可以避免土地閑置，實現土地經濟效益的最大化。四是有利于實現土地增值收益。政策實施后，土地進入市場的頻率加快，土地的自然增值也得到更好的體現，政府財政收入得到持續性保障的同時，避免了無形國有資產的流失。

就企業而言，一是降低了成本，有利于創新型企業及中小型企業發展。政策實施后，用地企業可以根據自身實際情況及用地需求確定土地的使用年限及取得土地使用權的方式，降低了用地成本。二是企業可以根據自身的中短期規劃合理確定用地規模和時限，為企業后期發展、轉型、升級預留合理的發展空間。

有關意見和建議

政策的實施，順應了建設用地由增量向存量轉變、土地利用由粗放向集約轉變的趨勢，對政府和企業來說都是利大于弊，但是要達到預期效果，還要做好以下工作。

深入學習、研究新政策，制定完善的實施細則。地方政府相關部門應結合地區實際進行充分調研，必要時到有經驗的地區學習，結合產業發展規劃、目錄，明確項目準入條件、考核標準等，理順政策執行中的各項環節，制定切實可行的實施細則。

加強新政策宣傳和解讀，引導用地企業了解新政策。通過媒體和各種渠道，對新政策進行全面宣傳和詳細解讀，與合作項目洽談以及用地企業對接時，充分宣傳政策的優勢，打消企業顧慮。

地方政府可在部分區域、部分地塊設置試點，控制不利因素，減少其對短期財政收入、招商引資的影響，待適應市場后，再大范圍實施。

新政策在供地方式及管理程序上實施了大變革，出讓種類較多，年限靈活，程序繁瑣，這就需要工作人員有較高的專業素質，加強業務培訓，對新政策的順利實施至關重要。

新政策的實施中還需提前謀劃，對一些可預見性的問題提前規劃好應對方案，避免因制度的改變給企業帶來不必要的麻煩，或者造成國有資產流失。