西峽縣政府精準扶貧面臨的困難及對策分析

賈翔宇 侯婧璇

1 西峽縣精準扶貧過程中面臨的困難

據調查，河南省西峽縣長期以來在扶貧工作中取得了良好成果，但也出現了一些難題，主要表現如下。

1.1 低質低效問題

1.1.1 扶貧制度漏洞。扶貧制度設計的缺陷，導致貧困戶對政策了解不清，對扶貧措施實施過程不明等。據調查，貧困戶的數據來源多為抽樣調查的結果，然后按其中的比例進行逐級分配。由于現行的扶貧制度設計可能存在漏洞，不少地區的扶貧項目針對性不強，扶貧項目執行不細致，更多的是作為“扶農”而并不是“扶貧”來進行工作。以扶貧搬遷的扶貧項目為例，移民搬遷對于一些邊遠山區、地質災害隱患區的居民來說是一條較好的出路，但因為扶貧資金的缺少，實際能夠從項目中獲益從而搬出去的往往是有一定經濟基礎的居民，特別貧困的居民則基本無法實現搬遷。相比其他幫扶項目如產業扶貧、勞務扶貧等，受益較多的往往是貧困區中收入較高的農戶和居民，特別貧困的居民難以從中獲益。除此之外，還存在執行力度不夠而導致部分貧困戶對于扶貧項目知之甚少的情況，甚至有什么樣的項目、有沒有扶貧項目都不清楚，并且貧困戶缺少相應的發言權，他們的意見很難被聽到。

1.1.2 扶貧精度下降。非貧困標準的采納標準不明確，導致識別精度下降。在有關貧困標準的政策實踐中，收入貧困線往往只用來測定縣域內貧困人口的規模時使用，而在劃分貧困人口數量時，大部分地區并未嚴格采用這一標準，這主要還是因為測定成本過高。實際上，大部分地區識別貧困戶的主要方法還是由村組干部對本村農戶家庭情況的總體把握來斷定。部分地方因此所形成識別貧困戶的標準演變為：一是家中沒有壯年勞動力；二是家中有身患重大疾病或殘疾的家庭成員；三是有文化程度低，沒有能力外出打工的家庭成員；四是有2個或以上的孩子［1］?？偠灾?，勞動力的數量、質量及家庭負擔成為用來識別貧困戶的最關鍵指標。此外，還有其他相關的因素會影響識別貧困戶，比如，是否需要獲得農戶支持的政策性鼓勵，是否需要獲得農戶支持村集體的活動。例如，村集體修建公路等公共基礎設施，因占用村民土地或者為獲取更大限度的配合，村干部會給出貧困戶的指標。還有“臨界農戶”問題，“臨界農戶”是指處于貧困識別標準附近的農戶，其確認雖然有明確的識別標準原則和可操作的識別方法，但是“臨界戶”識別問題仍然難以處理。

1.1.3 責任主體不明確。對于扶貧幫扶項目的成功與否，其承擔責任的主體不夠明確。其中大部分扶貧項目都直接落實到村到戶，導致劃分的責任主體分散、零星、細小，很難將責任主體劃分到位。

1.2 資金鏈問題

1.2.1 扶貧資本不到位。扶貧項目資金的調配從上至下呈現“天女散花”的狀態，資金調配過程中的損耗巨大。重點貧困區為了繼續利用脫貧資金，自己舍不得“脫貧摘帽”，頂著貧困區的帽子，在數字上弄虛作假，造成“年年扶貧年年貧”的狀態，為了眼前利益不惜擠占和浪費國家扶貧資源的情況在我國大部分地區均有存在。還有人情扶貧、關系扶貧等其他情況，造成“應扶未扶、扶富不扶窮”等［1］。扶貧幫扶資金的調配和使用未得到有效的監督，并因此滋生腐敗，導致出現社會不公現象。

1.2.2 貧困戶搬遷難。前文提到的對于偏遠山區的移民搬遷脫貧項目，由于補助資金少，而且能夠獲得扶貧資金而搬出來的多為有一定經濟基礎的農戶，特別貧困的農戶很難搬遷的情況，足以說明扶貧資金鏈的調配使用過程中沒有做到有效監管，資金最終到達貧困戶手中時損耗巨大。貧困戶難以從中獲得足夠的幫扶，扶貧效果欠佳。

1.3 技術困境

1.3.1 扶貧方法遭部分農戶排斥。扶貧指標所采用的逐級指標分配法導致一些貧困農戶的排斥，主要還是聚焦于處于貧困標準附近的臨界農戶。調研發現，最窮困的農戶往往是最容易識別的，臨界農戶對此界定標準存在爭議。因為若是嚴格按照收入標準來識別的話，臨界農戶也非常難以界定。因此，部分地區即便沒有根據收入標準來界定，但是在對全部農戶的綜合情況“倒排隊”時，也常會面臨對臨界農戶情況相差不大時的取舍困難。所以，出于公平起見被迫采取“輪流坐莊”或者是平均分配扶貧資金的方法來緩和臨界農戶的不滿［1］。

1.3.2 脫貧群眾積極性低。由于扶貧資金不足、扶貧指標分配不合理等，導致部分脫貧群眾不配合扶貧工作，如前文提到部分村里公共基礎設施的工程建設，鄉村干部為了得到更多配合，會用脫貧指標作為籌碼。這主要還是因為脫貧工作的執行技術存在不足，不能科學合理且最大程度地得到居民滿意的前提下開展扶貧工作，從而導致此類現象的產生。

2 西峽縣精準扶貧問題的解決措施

2.1 解決低質低效問題

2.1.1 對照標準來提高精度。為提高識別精度，嚴格按照要求，使用“六步工作法”，統籌考慮“兩不愁三保障”，靈活運用“42”工作法，創造性地開展“兩進兩評”活動，即制訂入戶征求意見表，以組為單位，開展入戶征求意見；進行候選貧困戶評議，先由村兩委班子擴大會議進行初審，再以組為單位對候選戶結果進戶評議，最終由村民代表大會進行復議。做到真正把識別權交給群眾，做到應進全進、應退慎退，有效提升精準識別率的同時保證了群眾的知曉率和參與率。

2.1.2 明確責任機制。重點完善了“一個體系”，建立了“一項機制”?！耙粋€體系”是指完善組織體系。在脫貧攻堅領導小組的基礎上，建立“總隊長”制度，成立16個駐鄉鎮脫貧工作隊，由16名縣處級領導擔任總隊長，鄉鎮黨政主要負責人、縣直駐村單位一把手擔任副總隊長，負責所駐鄉鎮脫貧攻堅工作的全面任務，指導督促所有參與本鄉鎮脫貧攻堅的所有單位和個人扎實開展工作，并負責對駐村工作人員履行工作紀律、生活紀律進行全面監督?！耙豁棛C制”是指建立專班推進機制。組建了易地扶貧搬遷、金融扶貧、社會保障和轉移就業扶貧、產業扶貧、教育保障扶貧、危房改造扶貧、醫療衛生扶貧、政府兜底保障扶貧、交通扶貧及水利扶貧等17個脫貧攻堅專項工作組、27個工作專項班。

2.1.3 精準幫扶。對貧困村派駐工作隊、駐村第一書記，成立工作責任組；對非貧困村由鄉鎮安排幫扶人員分包貧困戶。建立縣處級領導干部包鄉、鄉科級領導干部包村、村干部包組“三級幫扶”機制。全縣所有處級領導全部聯村包戶，縣四大班子主要領導每人包聯5戶，其他縣處級領導干部每人包聯4戶，鄉科級領導干部每人包聯3戶，全縣參與幫扶干部數達近3 000人，達到所有縣鄉級黨員干部幫扶貧困戶的全參與、全覆蓋。

2.2 解決資金鏈問題

2.2.1 加大財政投入。一方面，加大縣財政的投入，縣財政累計投入8 556萬元，用于貧困村道路、安全飲水、文化廣場等基礎設施建設以及小額貸款風險代償基金、產業保險、兜底戶補貼等支出；另一方面，爭取上級項目資金，累計爭取中央和省財政扶貧資金2 520萬元，用于貧困村基礎及公共服務設施建設，完成多處新建村部建設、飲水工程建設，新建綜合文化活動中心等基礎公共服務設施。

2.2.2 實施金融扶貧政府擔保。西峽縣工業基礎較好、民營企業較多，注重發揮企業在脫貧攻堅中的重要作用，強化企業社會責任，激發企業助推脫貧攻堅的主動性和積極性，組織開展了“五聯四到戶、百企幫百村”包聯幫扶活動，篩選確定了104家經營狀況好、群眾公認度高、社會責任感強、與特色產業關聯緊密的企業，與全縣59個貧困村和45個扶貧任務較重的非貧困村進行包聯幫扶［2］。

2.2.3 拓展融資渠道。借力對口協作，借助京豫合作平臺，強化與北京市順義區的對口協作關系，簽訂了對口幫扶協議，北京市順義區10個鄉鎮、9家企業對口幫扶西峽縣19個貧困村，2016年投入幫扶資金380萬元，全部用于脫貧項目建設。以此創新的方式解決了扶貧資金困難的問題，推進金融扶貧。

2.2.4 加強資本監管。建立專項資金監督小組，層層監督，保證資金到貧困戶手中，減少資金在傳遞過程中的損耗。強化扶貧項目庫的建設，提前確定項目計劃資金，做到當年的資金項目當年完成。同時，建立多元化、常態化的監督機制以及更加精準的扶貧資金測算機制，保證將扶貧資金落到實處，讓貧困民眾看在眼里。

2.3 創新模式

2.3.1 探索企業包聯幫扶機制。西峽縣政府立足基本縣情，地處伏牛山腹地、南水北調中線工程水源核心涵養區，利用河南省第一林業大縣、菌藥果資源豐富、中國香菇之鄉、山茱萸之鄉及獼猴桃之鄉的發展優勢，著力推動菌、藥、果三大特色優勢產業的發展，打造成為全國聞名的種植、加工、服務的完整產業鏈和產業集群。這三大特色優勢主導產業集群的年綜合產值在200億元以上，全縣70%農民的收入主要來源于此。因此，要將脫貧攻堅工作與做大做強的產業集群協同發展，使三大特色優勢產業集群為精準扶貧、精準脫貧提供源頭活水和基礎支撐，在此基礎上用脫貧攻堅系列配套政策的實施助推產業轉型發展，進而形成了產業發展與脫貧攻堅的互為促進。目前，西峽縣已將3 377戶10 846名貧困群眾全部嵌入特色優勢產業鏈中，產業扶貧人口占一般貧困人口的比重達到83.8%，已有部分貧困群眾通過此途徑實現了穩定增收，逐步實現脫貧［3］。

2.3.2 發展特色龍頭產業帶動脫貧。做大特色優勢產業，為脫貧攻堅奠定強大的經濟基礎。西峽縣堅持走特色產業發展道路，努力做大做強特色產業、龍頭企業和知名品牌，發展壯大特色優勢主導產業集群。實施“抓大帶小”的企業發展戰略，推動特色產業延鏈、補鏈、強鏈，培育壯大了宛西制藥、仲景大廚房、果然風情等一批農業產業化龍頭品牌企業。將做強企業與脫貧攻堅融合發展，堅持政府與企業聯動、政府引導、社會協同，從而帶動企業發展。從全縣企業中篩選確定了104家發展狀況好、帶動能力強的“農字頭”特色產業企業，包聯幫扶59個貧困村和45個貧困人口較多的非貧困村，開展“百企幫百村”行動，為精準脫貧提供了堅實的基礎支撐，同時脫貧攻堅系列配套政策的實施有力地助推了產業的轉型發展，形成了產業與脫貧之間的良性循環［3］。

3 結語

自精準扶貧政策實施以來，我國逐漸在扶貧工作中形成了具有中國特色的扶貧模式和制度，結合實施過程中遇到諸多的問題和困難，摸索出了適合國情和地方實際情況的解決方案。西峽縣作為秦巴山區6省17市80個縣中唯一的非貧困縣，對于本縣區的扶貧工作也創新地發展出了自己的扶貧之道，對于國內其他縣鄉的扶貧工作具有一定的借鑒價值。

精準扶貧的要義是針對到戶、到人，因此，在政府主導的精準扶貧工作中，處理好政府與市場、與基層群眾的關系是重中之重，要在實踐過程中真正做到“精準”扶貧、扶“真貧”，針對地區情況創新方式解決遇到的問題，為實現全面脫貧和共同富裕的大目標打下堅實一戰。