精準扶貧政策及實踐分析

李 滔

我國政府歷來都非常重視扶貧工作，如“低保”“五保”政策等都是國家扶貧開發政策的一部分。但是，對于扶貧政策進行全面、系統的梳理與總結源于2013年11月習近平總書記在湖南湘西考察時提出“精準扶貧”：扶貧應實事求是，要因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，切忌浮夸風，也不要定好高騖遠的目標。精準扶貧政策的提出給我國扶貧工作的開展指明了方向，確立了目標及具體實施細則等。2018年政府工作報告再次重點提及精準扶貧，指出“堅決打好三大攻堅戰，加大精準脫貧力度。”縱觀我國扶貧工作歷程及扶貧發展情況，分析精準扶貧政策及其實踐情況極具有理論和現實意義。

1 從公共政策角度看精準扶貧政策

作為公共政策的一種，精準扶貧政策具有其特殊性。綜合學術界關于公共政策的定義，大家可以認為公共政策是指一定的社會公共權威為解決社會公共問題，針對一定的社會生活所作出的正式的決定或安排。通常這種決定或安排是確立一定社會生活的行為準則和行為依據，可以表現為法律、政令、計劃、方案和程序等形式。一般公共政策有廣義和狹義之分。狹義的公共政策不包括法律。公共政策內涵主要涵蓋政策主體、政策客體、目標取向、活動過程及行為規范。因此，可以通過對公共政策的定義來分析精準扶貧政策的基本內涵。一般公共政策的制定和實施的主體是公共組織，包括政府（行政機構）、第三部門等。而精準扶貧政策制定和實施的主體是我國中央政府即國務院，從中央到地方貫徹執行。精準扶貧政策的政策客體簡單的概括是貧困人口，但這涉及對貧困人口的精準識別問題。從大方面來說，制定精準扶貧政策的目的是為了實現全面小康，實現中華民族偉大復興的中國夢；從具體的方面講，就是解決貧困人口貧困問題，解決公共資源或社會公共利益的分配問題。從活動過程來看，精準扶貧政策是我國政府為了解決貧困問題而采取一系列活動的過程，并非只是一個“決定”。從行為規范來看，精準扶貧政策本身就是一種行為準則或行為規范，其規定了政府為解決貧困問題應該做什么和不應該做什么。

2 精準扶貧政策分析

公共政策涵蓋社會各個領域，具有復雜性和多樣性。作為公共政策研究方法論的公共政策分析，根據對現有文獻的綜述，可以這樣定義：公共政策分析是指政策分析者為了解決公共問題，采用各種分析方法對公共問題、政策目標、政策方案、政策執行和政策效果進行分析，以向決策機構和決策者提供有關政策信息和建議的過程［1］。對于精準扶貧政策的分析，有助于緩解公共問題、減少政府決策失誤、推動社會協調健康發展。因此，對于精準扶貧政策的分析主要從政策問題、政策目標、政策方案、政策執行、政策結果、政策利益相關者、政策相關信息、政策環境和政策資源等要素入手。

2.1 政策問題及政策目標角度

從縱向層次來看，精準扶貧政策屬于基本政策，是用以指導扶貧問題的主導性政策；從橫向內容看，精準扶貧政策屬于社會政策。從政策問題角度來看，精準扶貧政策是解決與多數社會公眾有關，已經被納入政府議程由政府部門著手解決的公共問題（即貧困問題）。從政策目標來看，精準扶貧政策不僅要解決我國所面臨的貧困問題，更要借此政策為我國實現社會主義現代化、實現全面建成小康社會打好基礎。

2.2 政策方案、政策執行及政策結果角度

在堅持系統協調、民主參與、現實可行等原則的前提下，精準扶貧政策方案通過問題界定、目標確立、方案設計、后果預測及方案抉擇等一系列程序，繼而將政策合法化。為了更好地貫徹執行精準扶貧政策，首先進行大力的政策宣傳，其次進行政策分解，再次是做好物質準備（財力和物力），接下來是組織準備、政策實驗、全面實施及協調監控。從我國精準扶貧政策實行5年多以來，我國在脫貧攻堅上取得了較好的成就，貧困人口不斷減少，貧困縣不斷退出等。

2.3 政策利益相關者、政策環境、政策資源角度

任何一項政策都有政策利益相關者，他們與政策有著緊密的利益關系。政策分析不僅要全面地考慮到各個不同政策利益相關者的利益，做到公平公正，更需要考慮利益關系最密切和對政策要求最強烈的群體或組織的利益。對于精準扶貧政策而言，最直接的利益受益者是那些被識別為貧困的人群，而利益相關者就是政府的工作人員。精準扶貧政策勢必會影響到原來一些政府部門的工作人員的利益，工作任務及工作重心的調整會帶來一定的影響，而各級政府也是此政策最直接的執行機構，政策的執行效果在很大程度上與之相關。公共政策運行系統總是處于一定的環境之中，受一定環境的約束，因此政策所面臨的環境也十分重要。政策環境主要包括：自然環境，如氣候、水體、生物、礦產資源等；政治環境，即政治制度、政治關系、政治文化等；經濟環境，即經濟體制、經濟實力、經濟利益關系、產業結構等；文化環境，即傳統文化、風俗習慣等。除此之外，政策環境還包括教育環境、法律環境、人口環境和科技環境等。精準扶貧政策主要與我國經濟高速發展的經濟環境、實現偉大復興的中國夢的政治環境及倡導社會公平的社會環境等有關。精準扶貧政策需要政府合理有效地配置各種資源，使各種資源能夠得到充分有效的利用。精準扶貧政策的貫徹落實需要充足的經濟資源，還需要人力、物力、時間、廣泛有效的信息及社會支持等。

3 精準扶貧政策實踐情況分析

自黨的十八大召開以來，“精準扶貧”政策已經歷經5年。在5年里，大家可以明顯地感受到精準扶貧政策所取得的成就。精準扶貧政策使得貧困人口的生活得到了最基本的保障，精準脫貧、貧困人口的減少、貧困縣的退出等有利于促進社會公平，有利于實現共同富裕，有利于實現社會的穩定與和諧，有利于全面建成小康社會，有利實現中華民族偉大復興的中國夢。此外，我國的精準扶貧對于加快全球反貧困進程做出了突出的貢獻，我國的扶貧實踐為世界其他國家解決貧困問題提供了可參考利用的模式。從公共政策功能的角度來看，精準扶貧政策發揮了其導向功能、控制功能、協調功能、分配功能及象征功能。

然而，綜觀我國精準扶貧的實踐情況，還存在諸多問題亟待解決。當前，我國精準扶貧存在缺乏統一的工作標準、扶貧方式單一匱乏、精準幫扶缺乏差異性、精準識別難度大、脫貧難度較大、扶貧開發中的低質低效問題（扶貧資金指向不準，基層干部自身的素質問題）、受傳統粗放式扶貧模式的慣性影響、社會問題繁多復雜、精準扶貧的工作模式與機制建構需要改善、監督評估機制不健全以及民眾參與度不夠等問題［2］。如果從公共政策角度看精準扶貧政策執行的問題，則很有可能會存在“上有政策、下有對策”的替換性執行、選擇性執行、象征性執行、附加性執行和機械性執行的情況。

精準扶貧所面臨的實踐困境亟待解決，可從以下幾個角度入手。一是政府要加強責任意識。地方政府要明確自身職責，轉變政府職能，強化服務意識，做人民公仆。在脫貧攻堅過程中，地方政府要做好總體部署規劃工作，完善幫扶責任機制，加強監管等。二是建立多元主體共同參與的扶貧治理體系。引入社會、公眾、第三方等多方主體共同參與，多元主體參與有利于改變政府主導的格局，促進精準扶貧機制的創新，提高政府工作效率及服務質量。三是建立健全監督、評估體系。對于政府的監督必須建立和健全相對獨立的監督體系，以保證各項政策的貫徹實施。監督體系也可引入多方主體共同參與，發揮大眾傳播媒介及社會公眾的力量，加強網絡監督。另外，對于精準扶貧中的貪污腐化等各種行政案件要堅決查處，毫不留情。對于地方政府的評估體系應建立多元指標。四是充分發揮廣大公民的主體作用，社會公眾應提高參與政治生活的積極性，增強參政意識，積極參與精準扶貧，與政府形成良性互動。