制度構(gòu)建視野下新中國戶籍制度研究

□別紅暄

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475004）

一、引言

新中國戶籍制度，狹義角度指1958年1月9日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第91次會(huì)議通過并頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》所規(guī)定的以“限制農(nóng)村人口流入城市”為核心內(nèi)容的戶籍遷移政策。廣義的新中國戶籍制度，還包括與這種限制相配套的糧油供應(yīng)、教育就業(yè)與兵役、醫(yī)療養(yǎng)老和勞動(dòng)保護(hù)、住房、選舉與人身損害賠償、婚姻家庭等政策。從廣義角度，新中國戶籍制度的建立過程包括醫(yī)療養(yǎng)老和勞動(dòng)保護(hù)、人大選舉、糧油棉統(tǒng)購統(tǒng)銷、住房等城市偏向的主要戶籍權(quán)益政策的先行出臺(tái)，以限制農(nóng)村人口流入城市為核心內(nèi)容的戶籍遷移政策的正式出臺(tái)，進(jìn)一步強(qiáng)化三個(gè)階段。1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口轉(zhuǎn)移的規(guī)定》，第一次系統(tǒng)地提出“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的具體政策，標(biāo)志著國家對戶籍制度的強(qiáng)化達(dá)到了頂峰。

作為一項(xiàng)系統(tǒng)對農(nóng)業(yè)人口的社會(huì)排斥機(jī)制，在改革開放之前，其將農(nóng)民區(qū)隔在城市大門之外，改革開放后仍然由于其強(qiáng)烈的社會(huì)排斥，將農(nóng)民區(qū)隔在城市的邊緣地帶，形成“城市中的村莊”，并形成了一個(gè)新的階層——農(nóng)民工。可以說，新中國戶籍制度深刻地影響了中國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域，產(chǎn)生了極其嚴(yán)重的消極后果。十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開放的深入推進(jìn)，黨和政府認(rèn)識(shí)到了新中國戶籍制度的弊端，不斷對這一制度進(jìn)行改革和調(diào)整，但由于其嚴(yán)重的路徑依賴，無法一下徹底改革到位。近幾年來，學(xué)術(shù)界圍繞新中國戶籍制度的形成背景[1](p55)、運(yùn)行過程[2](p123-130)、弊端[3](p103-106)、地方改革試點(diǎn)[4](p81-88)與前景展望[5](p1-11)等問題展開了深入而廣泛的研究，這對于全面認(rèn)識(shí)新中國戶籍制度，加快其改革步伐，保障改革的正確方向等都具有重要的價(jià)值。

但是，鑒于新中國戶籍制度對我國所造成的巨大消極作用，以及由于其路徑依賴性而導(dǎo)致的改革艱難性，對這一制度的研究，僅停留在“就戶籍制度而論戶籍制度”層面則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。易言之，盡管新中國戶籍制度并不是當(dāng)時(shí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人從一開始就目的非常明確、思路非常清晰的對農(nóng)民“有預(yù)謀”的一場“圍堵”，并不是有計(jì)劃、有步驟嚴(yán)格意義的“制度構(gòu)建”而成，而是由當(dāng)時(shí)復(fù)雜的主觀、客觀因素共同作用的結(jié)果，但如果我們從制度構(gòu)建角度對之加以審視，以該制度建立過程為“鏡鑒”，總結(jié)出制度構(gòu)建過程中所應(yīng)遵循的具有普適性的原則與路徑，則可以避免在以后制度建構(gòu)中重蹈新中國戶籍制度構(gòu)建的“覆轍”，這無疑具有更為重要的價(jià)值，本文中正是這一研究視角的嘗試。必須說明的是，由于撇開與戶籍權(quán)益相關(guān)的政策論戶籍制度，“最多只能觸及這個(gè)制度的一些皮毛，而不可能把握它的主要內(nèi)容和認(rèn)識(shí)它的實(shí)質(zhì)意義。”[6](p28)本文研究取廣義的新中國戶籍制度涵義。

二、新中國戶籍制度建立過程審視

新中國戶籍制度建立是一個(gè)漸進(jìn)的過程。今天，我們從制度構(gòu)建角度對其進(jìn)行窺探，可以看出其構(gòu)建特點(diǎn)是：在理念上具有“維穩(wěn)”取向；目標(biāo)導(dǎo)向上有明顯的城市偏向；系由權(quán)力精英主導(dǎo)；從信息輸入機(jī)制看，具有內(nèi)輸入的特點(diǎn)；構(gòu)建模式上則主要訴諸經(jīng)驗(yàn)。

（一）理念取向：“維穩(wěn)”

追求社會(huì)穩(wěn)定是任何國家的基本目標(biāo)。社會(huì)穩(wěn)定分為剛性穩(wěn)定和韌性穩(wěn)定，韌性穩(wěn)定指建立在民主、法治和公平、公正的社會(huì)分配體制基礎(chǔ)之上的動(dòng)態(tài)的社會(huì)秩序狀態(tài)和結(jié)果，剛性穩(wěn)定則是一種“集權(quán)封閉的、靜態(tài)安定的、暴力強(qiáng)制的穩(wěn)定”，其“以壟斷政治權(quán)力為目標(biāo)，以僵硬穩(wěn)定為表象，以國家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會(huì)意識(shí)和社會(huì)組織為手段。”[7](p113-118)“維穩(wěn)”理念意味著國家將剛性穩(wěn)定作為目標(biāo)，在現(xiàn)實(shí)中，表現(xiàn)為統(tǒng)治者通常遵循“控制優(yōu)先”，采用發(fā)布命令、指示等簡單化、絕對化甚至粗暴化的方式對社會(huì)成員進(jìn)行全面控制；更多的要求公民履行維護(hù)穩(wěn)定的義務(wù)而忽視享有的自由和權(quán)利；公共權(quán)力往往會(huì)突破公共領(lǐng)域的界限，進(jìn)入私人領(lǐng)域，擠壓私人權(quán)利空間，并漸漸成為行為慣性和思維模式。

建國初期，農(nóng)民是可以在農(nóng)村和城市之間自由流動(dòng)，1954年制定的憲法也確認(rèn)了公民的遷徙自由基本權(quán)利。但是當(dāng)國家確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略后，為了避免城市人口激增陷入不穩(wěn)定狀態(tài)，先后發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》（1953年4月）、《關(guān)于繼續(xù)貫徹〈勸止農(nóng)民盲目流入城市〉的指示》（1954年3月）、《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》（1954年12月30日）、《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》（1957年3月2日）、《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目流入城市的通知》（1957年9月14日）、《關(guān)于制止農(nóng)民盲目外流的指示》（1957年12月18日）等文件以抑制大量農(nóng)民進(jìn)入城市。

可以看出，建國后政府發(fā)布的上述文件用語先是“勸止”、繼而是“防止”、最后是“制止”，措辭變得越來越嚴(yán)厲。而1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》，干脆上升到法律的高度，試圖把農(nóng)民徹底“堵”在城市之外。這反映了在城市糧油等生活必須品供應(yīng)日趨緊張和就業(yè)壓力下，由于受“維穩(wěn)”思維的影響，國家權(quán)力越來越無視憲法所規(guī)定的公民具有遷徙自由的權(quán)利，變得越來越粗暴和蠻橫。統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實(shí)行、1958年3月《關(guān)于處理義務(wù)兵退伍的暫行規(guī)定》的出臺(tái)，同樣是“維穩(wěn)”思維的必然結(jié)果。

（二）目標(biāo)導(dǎo)向：城市偏向

新中國戶籍制度建立過程，其實(shí)就是對農(nóng)民進(jìn)行排斥，從而使社會(huì)福利不斷向城市偏向的過程。無論是政治權(quán)利、社會(huì)保障、就業(yè)，還是消費(fèi)、教育等方面都是如此。

盡管1953年的《選舉法》第二十條沒有明確規(guī)定城鄉(xiāng)之間人大代表的比例，但是直轄市、省轄工業(yè)市與以農(nóng)業(yè)為主的省之間全國人大代表之間比例差別，帶有明顯的城市偏向。建國初期，國家在企事業(yè)單位建立的勞動(dòng)社會(huì)保障政策和住房福利政策，隨著1958年戶籍條例的出臺(tái)而限制農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)，也就是事實(shí)上為城市市民所獨(dú)有。國家先后發(fā)布的一系列“勸止”“防止”“制止”農(nóng)民進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，1958年3月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于處理義務(wù)兵退伍的暫行規(guī)定》，明確將就業(yè)機(jī)會(huì)賦予了城市戶籍退伍兵，農(nóng)業(yè)戶籍的退伍軍人則沒有資格，只能繼續(xù)回農(nóng)村務(wù)農(nóng)。

糧油棉統(tǒng)購統(tǒng)銷制度則是國家采用行政手段將農(nóng)民的余糧強(qiáng)制收購，以低價(jià)供應(yīng)城市市民，而農(nóng)民則無法享有。城市公辦小學(xué)和初級中學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)一直主要由城市的區(qū)（縣）政府承擔(dān)，而人民公社舉辦的中、小學(xué)則要求自力更生，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)設(shè)備、師資隊(duì)伍長期落后，直到今天仍然如此。

（三）構(gòu)建主體：權(quán)力精英

建國后，許多重大政策和決策都是由中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)袖與少數(shù)高層政治精英群體決定，新中國戶籍制度中統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的出臺(tái)過程就是如此。1953年，糧食供應(yīng)緊張加劇，毛澤東要求陳云負(fù)責(zé)的中財(cái)委拿出具體辦法。陳云建議在農(nóng)村實(shí)行糧食征購，在城市實(shí)行糧食配售。毛澤東表示贊成，要陳云代中共中央起草《關(guān)于召開全國糧食緊急會(huì)議的通知》，并決定召開中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議討論此事。1953年10月2日，毛澤東主持中央政治局?jǐn)U大會(huì)議，在聽取了陳云的匯報(bào)后，采納了該建議[8](p177-179)。10月16日，中共中央政治局討論通過了《中共中央關(guān)于糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》，以后政務(wù)院又發(fā)布了相關(guān)命令和執(zhí)行辦法，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策就逐步建立起來。可以看出，作為新中國戶籍制度核心構(gòu)成要件的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的出臺(tái)，毛澤東、陳云在其中起著主導(dǎo)作用。

同樣，城市偏向的首部人大代表選舉法的出臺(tái)也與毛澤東、周恩來等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人分不開。1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)舉行第二十次會(huì)議，決定成立了周恩來為選舉法起草委員會(huì)主席。隨后，在周恩來的主持下，擬定了全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)選舉法草案。1月25日，周恩來將選舉法草案修改本報(bào)送毛澤東審閱，并就選舉法的名稱等問題向毛澤東請示，毛澤東認(rèn)為“選舉法名稱及內(nèi)容均好”[9](p76-77)，對草案進(jìn)行了肯定。2月11日，中央人民政府委員會(huì)召開第二十二次會(huì)議，通過了《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)選舉法》。

（四）信息輸入機(jī)制：內(nèi)輸入

新中國戶籍制度的形成，盡管毛澤東、周恩來等精英人物發(fā)揮了非常重要的作用，但并不意味著其他人無法在其中發(fā)揮作用，只不過能夠?qū)?quán)力精英在戶籍制度形成的決策過程發(fā)揮作用的主要是其身邊的政治精英或者政府機(jī)構(gòu)，即所謂的“內(nèi)輸入”。

統(tǒng)購統(tǒng)銷政策實(shí)施過程中，出現(xiàn)了大量的農(nóng)民反抗，甚至部分地區(qū)因糧食供應(yīng)不足而出現(xiàn)餓死人的現(xiàn)象，但是一些地方不是向上級反映情況，而是在當(dāng)時(shí)的政治高壓下，采用判刑等手段壓制。1955年當(dāng)時(shí)的糧食部為國務(wù)院副總理起草的報(bào)告中則認(rèn)為：“農(nóng)民叫喊缺糧食是虛假的，都是農(nóng)民自發(fā)勢力的叫喊。糧食緊張是不是出口多了呢?不是。”[10](p48-54)這種對農(nóng)民利益訴求的壓制和對信息的選擇性“剪輯”，導(dǎo)致農(nóng)民的訴求無法上達(dá)中央。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》和此前政（國）務(wù)院及其職能部門發(fā)布的一系列的限制農(nóng)民進(jìn)入城市的文件，在出臺(tái)前也只是征求了各省、自治區(qū)、市公安機(jī)關(guān)和中央有關(guān)部門的意見。

要言之，上述政策的出臺(tái)和實(shí)施過程中，反饋過程主要在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行。在這種信息反饋機(jī)制的支配下，社會(huì)團(tuán)體和普通民眾在政策制定過程中的訴求能否為決策層所知曉，完全依賴于相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人對這些訴求的吸納意愿，如果某些官僚機(jī)構(gòu)對民眾的訴求實(shí)行壓制或者置之不理，中央政府就難以知曉真實(shí)的民意。新中國戶籍制度的出臺(tái)和運(yùn)行與這種不通暢、封閉的信息反饋機(jī)制有很大關(guān)系。

（五）構(gòu)建模式：訴諸經(jīng)驗(yàn)

科學(xué)的制度構(gòu)建需要決策層進(jìn)行科學(xué)的論證，訴諸經(jīng)驗(yàn)時(shí)也必須結(jié)合現(xiàn)實(shí)進(jìn)行反復(fù)研究，避免草率。但是，“建國初期中央的決策者都是從戰(zhàn)爭年代走過來的，經(jīng)歷了嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭錘煉和考驗(yàn)，特別是在長期戰(zhàn)爭中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)和養(yǎng)成的當(dāng)機(jī)立斷做出決策的能力，使他們善于憑借經(jīng)驗(yàn)和解決問題的慣性思維方式來進(jìn)行決策，而不習(xí)慣于遵照科學(xué)的方法來做決策”[11](p101-120)，新中國戶籍制度中的許多具體制度安排即是如此。例如，勞動(dòng)保險(xiǎn)政策主要借鑒和參考了1948年12月由東北行政委員會(huì)頒布的《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》；統(tǒng)購統(tǒng)銷政策同樣也是借鑒了解放區(qū)的做法；1953年出臺(tái)的《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)選舉法》則主要是借鑒了蘇聯(lián)的做法。

其中，勞動(dòng)保險(xiǎn)政策符合國家為公民提供基本權(quán)利保障的社會(huì)發(fā)展的方向與趨勢，也得到了當(dāng)時(shí)廣大工人階級的擁護(hù)，但隨著城市大門對農(nóng)民的關(guān)閉，則成了城市階層的特權(quán)。人大代表選舉政策則是對蘇聯(lián)的機(jī)械照抄照搬。統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，沒有認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)根本不同于革命戰(zhàn)爭，必須按經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律辦事，沒有從長遠(yuǎn)影響、整體效益、是否符合公平正義原則的戰(zhàn)略高度思考問題，相反搬用革命戰(zhàn)爭年代的具體做法來指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，犯了經(jīng)驗(yàn)主義的錯(cuò)誤。國家先后發(fā)布的一系列限制農(nóng)民進(jìn)入城市的文件、1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》，乃用小生產(chǎn)的狹義眼光判斷事物，采取事務(wù)主義和策略性手段解決問題，同樣沒有考慮其實(shí)施所可能產(chǎn)生的長遠(yuǎn)的、全局性的消極影響，沒有進(jìn)行公平正義的價(jià)值審視。

盡管訴諸經(jīng)驗(yàn)的制度構(gòu)建模式并不是科學(xué)模式的反面，但是，前者一般應(yīng)在問題簡單的情境下使用，對于事關(guān)全局、未來的重大問題，則應(yīng)以科學(xué)模式為主，同時(shí)參考以往的經(jīng)驗(yàn)。作為事關(guān)每個(gè)公民日常生活的戶籍制度這樣重大的問題，當(dāng)時(shí)許多具體子制度卻主要采用經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑狈ι钊氲目茖W(xué)論證，未免令人遺憾。

三、新中國戶籍制度的制度構(gòu)建反思

新中國戶籍制度的長期運(yùn)行造成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)僵化、社會(huì)區(qū)隔、人力資源閑置和城市化滯后等嚴(yán)重問題，這些消極的后果與新中國戶籍制度構(gòu)建過程中的上述“先天不足”有關(guān)。我們在今后制度建構(gòu)過程中，要以新中國戶籍制度構(gòu)建過程為教訓(xùn)，遵循一些基本的原則。

(一)制度構(gòu)建應(yīng)進(jìn)行正義的價(jià)值“拷問”

制度是政府或公共權(quán)威為了達(dá)到一定的目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案和約束機(jī)制，本質(zhì)上是對社會(huì)價(jià)值物在全體或一部分社會(huì)成員之間的權(quán)威性分配規(guī)則與方案。制度的設(shè)計(jì)者是政府或公共權(quán)威，這就意味著制度一經(jīng)出臺(tái)，對社會(huì)成員就具有強(qiáng)制的約束力。制度所適用的人數(shù)越多、范圍越廣、運(yùn)行時(shí)間越久，所造成的后果就越大、越深遠(yuǎn)。制度的上述價(jià)值分配功能、強(qiáng)制屬性以及影響深遠(yuǎn)特點(diǎn)，共同決定了政府、公共權(quán)威在制度構(gòu)建時(shí)，應(yīng)對之進(jìn)行為現(xiàn)代社會(huì)所共同遵循以“平等”“自由”為核心內(nèi)容“正義”價(jià)值“拷問”，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。”[12](p3)換言之，制度構(gòu)建應(yīng)確保：在基本政治權(quán)利方面，所有公民享有平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，具有言論、行動(dòng)的自由；在經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，任何公民在收入與付出相一致、貢獻(xiàn)與報(bào)酬方面相均衡；在社會(huì)權(quán)利方面，任何公民都有平等的生存、發(fā)展的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

建國初期，黨和政府對國家以戶籍為平臺(tái)對農(nóng)民的剝奪的不同意見做出辯解的理由：一是認(rèn)為“全體人民的最高利益”和“農(nóng)民的最高利益”一致：“國家工業(yè)化建設(shè)，是全體人民的最高利益，也是農(nóng)民的最高利益，只有實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的工業(yè)化，才能夠使國家有可能用機(jī)器來幫助農(nóng)民發(fā)展集體農(nóng)場，以便于大大地和迅速地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，并有可能供給農(nóng)民以豐富的和便宜的生活資料。”[13]二是認(rèn)為“實(shí)際需要”：“如果不在相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，要求農(nóng)民多提供一點(diǎn)積累，工業(yè)化資金哪里來？當(dāng)時(shí)黨內(nèi)黨外都有一些同志過于同情農(nóng)民，不贊成統(tǒng)購統(tǒng)銷，他們的出發(fā)點(diǎn)可能是不壞的，但他們的意見是不對的，行不通的，因?yàn)闆]有考慮國家工業(yè)資金積累這一大的實(shí)際需要。”[14](p280-281)今天看來，這些看法都違背了現(xiàn)代社會(huì)制度設(shè)計(jì)應(yīng)該遵循以“平等”“自由”為核心內(nèi)容的“正義”原則，因?yàn)椋懊總€(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會(huì)整體利益之名也不能逾越。……在一個(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡。”[12](p6)

在制度構(gòu)建過程中，應(yīng)遵循這種以“平等”“自由”為核心內(nèi)容的正義觀，從行為科學(xué)的角度，在于可以激發(fā)人們的工作熱情，充分發(fā)揮人們工作的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性，提高工作效率，另一方面，則是由現(xiàn)代政府產(chǎn)生、公共權(quán)力運(yùn)行的邏輯基點(diǎn)，以及我國的社會(huì)主義國家性質(zhì)所決定。現(xiàn)代政府的基本功能在于維護(hù)和捍衛(wèi)一個(gè)公平公正、健康有序的公共秩序，公平地提供公共物品，滿足每個(gè)人生存和全面發(fā)展的需要，我國作為社會(huì)主義政權(quán)國家更應(yīng)如此。

（二）制度構(gòu)建需要健全的社會(huì)參與機(jī)制

如前所述，與新中國戶籍相聯(lián)系的一系列政策在制定過程中，也征求其他精英和相關(guān)政府部門的意見。但是，普通農(nóng)民難以對政策過程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，這與全能主義體制下農(nóng)民缺乏健全的社會(huì)參與機(jī)制有關(guān)。所謂健全的社會(huì)參與機(jī)制，是指普通公民或社會(huì)組織能夠通過政府或公共權(quán)威提供的制度化參與渠道，合法、有序、通暢地表達(dá)意見和利益訴求，并能夠得到相關(guān)部門的積極回應(yīng)，從而對公共政策制定者形成制約。在現(xiàn)代社會(huì)，許多國家都賦予公民自行組織、參與社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利，普通公民也多以團(tuán)體形式與政府互動(dòng)，表達(dá)訴求，這也是公民的意愿能夠得到及時(shí)回應(yīng)和滿足最為有效的方式。

新中國建立后，黨和國家在摧毀舊的保甲組織、宗族組織和士紳權(quán)威的基礎(chǔ)上，建立了基層黨組織、公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、生產(chǎn)大隊(duì)（村）、生產(chǎn)隊(duì)（組）、人民代表大會(huì)、社員大會(huì)，以及共青團(tuán)、婦聯(lián)、農(nóng)民協(xié)會(huì)等一系列正式的農(nóng)民政治參與渠道。但是，這些組織都是按照“命令——服從”的科層制模式運(yùn)行，在很大程度上都是精英控制下的貫徹國家意志的工具。換言之，在這種運(yùn)行模式下，農(nóng)民的政治參與是一種精英倡導(dǎo)型參與，其功能主要不是維護(hù)農(nóng)民的利益或傾聽農(nóng)民的聲音，而是執(zhí)行國家或精英的政策；其目的不在于讓農(nóng)民參與，而在于動(dòng)員農(nóng)民服從；其對農(nóng)民的意見、利益訴求多是選擇性接受，也正是因此有學(xué)者將這種政治參與界定為“政治卷入”[15](p77-86)。而且，作為唯一農(nóng)民自己的組織——農(nóng)民協(xié)會(huì)，盡管建國后事實(shí)上是中共動(dòng)員農(nóng)民參與國家政權(quán)建設(shè)的官方機(jī)構(gòu)，也在合作化推進(jìn)過程中夭折。所以，建國后，“雖然在表面上農(nóng)民以‘主人翁’的身份出現(xiàn)在現(xiàn)代中國的政治舞臺(tái)上，但實(shí)質(zhì)上，農(nóng)民的弱勢地位并沒有改變。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，無論是作為整體的農(nóng)民，還是作為個(gè)體的農(nóng)民，依然是弱者”[16](p216-225)，農(nóng)民也就自然被排斥在政策過程之外，城市偏向的戶籍制度能夠出臺(tái)，原因也正在于此。

制度構(gòu)建過程中應(yīng)有社會(huì)公眾參與，是現(xiàn)代民主政治的基本要求，是社會(huì)利益多元化的必然要求，也是現(xiàn)代制度的解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)公共利益的功能和目的的內(nèi)在要求。暢通的、制度化的公眾參與渠道，不僅可以使制度更好地體現(xiàn)廣大公眾的切身利益，保障制度的科學(xué)性、正義性，而且也有利于提高制度執(zhí)行效率，降低制度執(zhí)行的成本。今天，政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到健全的公眾社會(huì)參與機(jī)制對于制度構(gòu)建的重要價(jià)值。

（三）制度構(gòu)建要放眼寬廣的國際視野

作為社會(huì)規(guī)則體系的制度，是國家和社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和根基。一個(gè)國家的內(nèi)部制度，可以分為根本制度和具體制度。所謂根本制度，指特定社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)與思想文化方面本質(zhì)與內(nèi)在性的規(guī)定，它是國與國之間社會(huì)制度差別的根本基礎(chǔ)。具體制度則指特定社會(huì)根本制度的實(shí)現(xiàn)形式或具體表現(xiàn)形式。

根本制度和具體制度在國家中的地位不同。一方面，一個(gè)國家、社會(huì)的根本制度，決定這個(gè)國家、社會(huì)的根本性質(zhì)和基本走向。社會(huì)主義和資本主義制度的原則區(qū)別，就在于其根本的經(jīng)濟(jì)、政治、思想文化制度不同。我國的根本制度，生產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域主要指公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度；政治上層建筑領(lǐng)域乃指人民民主專政制度、人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度等。正是這些制度決定、標(biāo)志著我國的社會(huì)主義社會(huì)性質(zhì)。另一方面，具體制度對根本制度主要起維護(hù)、影響的作用，但不是決定作用。而且，具體制度一般是中性的，任何社會(huì)形態(tài)都可以采用，可以隨著時(shí)代的變遷而不斷的調(diào)整。對資本主義和社會(huì)主義國家來說，其具體制度既不姓“資”也不姓“社”，都是人類的制度文明成果，完全可以互相借鑒。我國的具體制度很多，如信訪制度、村民自治制度、社會(huì)保障制度等都屬于這一范疇。戶籍制度作為政府職能部門對所轄人戶的出生、死亡、遷徙、婚姻等基本狀況進(jìn)行登記、管理的一項(xiàng)國家行政管理制度，很顯然也屬于具體制度。如果我們依據(jù)制度所規(guī)范領(lǐng)域的不同，將制度分為政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度三大類型，戶籍制度屬于社會(huì)制度。易言之，戶籍制度，屬于典型的一種社會(huì)管理制度，其與維護(hù)“階級統(tǒng)治”的政治制度距離很遠(yuǎn)。

戶籍制度并非中國所特有，每一個(gè)國家都有相關(guān)的制度安排，只是稱呼不同而已。20世紀(jì)50、60年代，盡管各國的歷史、傳統(tǒng)、政治、文化等存在差異，但是，當(dāng)時(shí)世界上絕大多數(shù)國家的戶籍制度都主要履行著人口的社會(huì)管理的職能，而非社會(huì)分層、社會(huì)屏蔽、利益分配功能；都本著遷徙自由的原則，采用市場、法治的方式以及加強(qiáng)城市管理水平的措施，調(diào)節(jié)公民的自由遷徙；實(shí)行“事后轉(zhuǎn)移”制度，不對戶籍遷移做過多的限制。即使落后的印度、巴西這樣的人口眾多的第三世界國家，也不例外。實(shí)踐也已經(jīng)證明，這種人口管理辦法促進(jìn)了各國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也符合平等、自由的正義原則。

在新中國建立初期，我國當(dāng)初在對戶籍制度進(jìn)行構(gòu)建時(shí)，理應(yīng)放眼世界各國，順應(yīng)世界潮流，借鑒國際社會(huì)各國的人口管理的成功經(jīng)驗(yàn)。但由于受意識(shí)形態(tài)的影響，黨和政府“對國際上的危機(jī)估計(jì)過高，因此反應(yīng)也過分。對國家建設(shè)、國內(nèi)政治生活有明顯的反面的影響”[17](p237)，導(dǎo)致在戶籍制度建立過程中，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人不能夠放眼更寬廣的國際社會(huì)，相反是不加科學(xué)論證、簡單模仿蘇聯(lián)人口管理政策，今天，當(dāng)我們按照國際通用的人口管理辦法對新中國戶籍制度進(jìn)行改革，卻由于這一制度強(qiáng)烈的路徑依賴，而無法一步到位，只能慢慢消除其消極影響，更使我們深切感受到了制度構(gòu)建時(shí)放眼寬廣的國際、借鑒人類制度文明成果的必要性。

（四）制度構(gòu)建應(yīng)借鑒歷史“前車之鑒”

制度構(gòu)建過程中，我們不僅應(yīng)放眼國際，同時(shí)還應(yīng)回溯歷史上類似的制度，對于符合人類歷史發(fā)展方向的制度內(nèi)容予以繼承與保留，對于完全背離社會(huì)發(fā)展方向、反動(dòng)的制度則及時(shí)廢除，對于那些仍然有價(jià)值、但由于社會(huì)環(huán)境發(fā)生變遷而需要調(diào)整的制度則應(yīng)批判地繼承，并進(jìn)行創(chuàng)新。這其實(shí)也是我們對待歷史的正確態(tài)度。

中國戶籍制度源遠(yuǎn)流長。據(jù)史料記載，我國早在西周時(shí)期就創(chuàng)建了人口登記、統(tǒng)計(jì)制度；春秋戰(zhàn)國時(shí)期，各國對社區(qū)居民采取編戶“定籍”的辦法，以便于斂收田賦和征集兵員；秦統(tǒng)一六國后，確定了戶口的什伍編制方式，實(shí)行“使民無得擅遷”的遷移制度；漢承秦制，又采用了編戶、鄉(xiāng)亭制等，使戶籍管理更加完善和周密。以后歷代王朝基本上沿用了秦漢戶籍制度。總體看，中國古代戶籍制度的共同特點(diǎn)是：地域性、等級性、世襲性、被賦予社會(huì)治安功能。其中，抑制農(nóng)民流動(dòng)是核心特征，“在中國歷史中有一個(gè)傳統(tǒng)，就是國家當(dāng)局對農(nóng)村居民是無條件控制。”[18](p354)這種限制農(nóng)民進(jìn)行自由遷徙的戶籍制度盡管在一定程度上維護(hù)了古代社會(huì)穩(wěn)定，但其本質(zhì)上是維護(hù)古代專制統(tǒng)治的工具與手段，從價(jià)值取向上也是非正義的，對商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也具有抑制與阻礙的消極作用。

其實(shí)，嚴(yán)格說，由于封建國家和地主階級利益的并非完全一致性，即封建國家的“相對自主性”，到中國封建社會(huì)的末期，戶籍制度已經(jīng)慢慢的不具有限制公民自由遷徙的功能[19](p117-120)；到了近代以后，遷徙自由已經(jīng)得到了法律上的承認(rèn)。明代中期，隨著“一條鞭法”的推行，明王朝已經(jīng)開始放松戶籍控制，清代實(shí)行“攤丁入畝”后，“民戶以籍為定”的規(guī)定已形同虛設(shè)，農(nóng)民自由遷徙事實(shí)上已得到默認(rèn)。1911年，清政府在參考?xì)W、美、日戶籍法規(guī)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)制定了第一部現(xiàn)代法律意義的《戶籍法》，只是因晚清垮臺(tái)，暫且擱置。1931年，南京國民政府正式頒布了中國歷史上第一部《戶籍法》，明確奉行戶籍遷徙自由的原則。

新中國成立后，一方面，我們理應(yīng)以古代戶籍制度弊端為“前車之鑒”，另一方面，充分認(rèn)識(shí)到中國古代戶籍制度到近代后慢慢改變的歷史趨勢，按照現(xiàn)代的自由、平等的理念，建立起順應(yīng)時(shí)代潮流的全新戶籍制度。但非常遺憾，新中國戶籍制度建立過程中，我們既沒有以中國古代社會(huì)的戶籍制度弊端為警示，力戒制度構(gòu)建思維的“路徑依賴”，也沒有能夠順應(yīng)近代中國戶籍制度的轉(zhuǎn)變趨勢，而是重蹈歷史覆轍。這昭示了制度構(gòu)建以歷史為“前車之鑒”的重要性。