新疆沙灣縣農戶基本農田保護影響因素分析

劉 鵬，楊俊孝，李淑欽

1.新疆農業大學管理學院，烏魯木齊 830002 2.新疆維吾爾自治區農業廳農業信息中心，烏魯木齊 830049

1 沙灣縣基本農田保護現狀

保護基本農田的實質是保護國家糧食安全和國民經濟發展的基礎，但隨著經濟的快速發展、城市化進程的步伐也在日益加快，因此對于基本農田的保護和經濟發展出現了越來越明顯的矛盾，既能支持經濟的發展，又能對有限的土地資源進行合理的保護，成為了全國關注的焦點問題，同時也是我國經濟實現長足發展不容忽視的一個要點。本文通過查閱現有基本農田保護的相關文獻資料及統計數據，以新疆沙灣縣作為研究區域，并選擇了5個鄉鎮為樣本點，以農戶的角度出發，采用訪談和問卷的形式，對5個鄉鎮的200多名農戶作了調查，了解對基本農田保護政策方面農戶的認知情況。

沙灣縣劃定了946塊耕地作為永久性基本農田落實保護責任，總面積高達72813.27 hm2。截至2017年底，沙灣縣已經設立了1塊縣級室內外保護標志牌，13塊鄉鎮級室內外保護標志牌，200余塊村（隊）級室內外保護標志牌，對原有的60塊地塊標志牌進行了翻新以及新增設了40塊地塊保護標志牌并繪制基本農田保護區規劃圖，建立規范縣到鄉、鄉到村、村到戶、戶到地塊的基本農田保護圖、薄、冊、卡等一整套保護檔案，將基本農田落實到圖斑、村（隊）、地塊，以村為單位將圖斑逐一登記、造冊，以鄉（鎮）為單位匯總統計，做到了基本農田保護責任書、圖、表、卡、冊數據準確一致，確保新劃定的基本農田保護面積、責任、制度、標示四落實。

為了確保基本農田數量不減少，質量不降低，用途不改變，沙灣縣按照耕地保護目標責任書的內容層層落實保護責任。實際落實耕地保護面積（簽訂責任書）為100340.16 hm2，其中基本農田面積為72815.14 hm2，簽訂到鄉級保護責任書計15份。簽訂到村級保護責任書計263份及30608戶耕地承包戶分別簽訂了耕地保護目標責任書，簽訂率達到100%。

2 沙灣縣基本農田保護影響因素分析

2.1 農戶文化程度較低

通過對沙灣縣農戶基本農田保護情況的調查看出，大部分農戶的文化程度僅為小學和初中，文化程度在高中以上的甚少，僅占到了樣本農戶總數的18.5%。由于農戶文化水平的高低對其正確認知基本農田保護政策的緊迫性及重要性有一定的制約，從而在無形中影響著農戶對基本農田利用和保護的行為。農戶受教育的程度越高，思想境界和接受新事物的能力越強，對國家實施的基本農田保護政策有著較高的響應度，發展科學規模種植和外出創業的成功率就越高，因而放棄原來粗放的種植模式，投入到科學利用和保護基本農田的良性循環中。而受教育程度低的農戶則反之，思想觀念比較落后，靠天吃飯、安于現狀，接受新事物的能力差，只顧眼前的經濟利益而忽視了保護基本農田的重要性，進而出現了破壞基本農田、占用基本農田從事其他活動等行為。

2.2 基本農田保護方面的宣傳力度有待提高

通過本次調查發現，相關部門在對農民群體宣傳基本農田保護方面的力度有待提高。從農戶對于基本農田的基本概念、基本農田保護主體責任、基本農田保護重要性等認知的情況反映出目前的宣傳方式方法較為單一，主要是以印發政策傳單、懸掛宣傳標語的方式進行的，而通常農戶們對于枯燥的政策法律條文并不感興趣，因此也很難將基本農田保護方面的政策真正理解并入腦入心。其次，宣傳的范圍也較小，只是在土地日、地球日等重要節點在縣城及各鄉鎮的國土資源所設點進行宣傳，而農戶大部分在村里忙于農耕，接觸到這種宣傳方式的機會并不多。宣傳的資料沒有送到每一位農戶手中，宣傳的效果不是很明顯，無法做到家喻戶曉，農戶們無法感受到基本農田保護的氛圍，也不會積極主動的去了解相關保護政策。因此造成農戶隨波逐流，無法認清自己在基本農田保護中的主體地位，只顧眼前利益而忽視國家集體利益，進而影響基本農田保護工作的順利開展。

2.3 缺乏科學合理的基本農田保護獎勵補償機制

農戶作為基本農田保護的主體，同時也是社會中的經濟人，必然會以獲取經濟利益為目的。在沙灣縣農戶對基本農田保護補償意愿的調查中不難發現，農戶們對于自己所耕種的耕地被劃入基本農田保護范圍后獲得補償的意愿十分強烈。有78%的農戶認為應該對基本農田保護區內耕種的農戶進行補償，并有64.5%的農戶認為基本農田受償對象應該是農戶個人，從而提高其保護基本農田的積極性，由此可見農戶對于獲得基本農田補償的迫切愿望。而目前沙灣縣的基本農田保護在具體的實施過程中并沒有相關的獎勵補償機制，耕地被劃入基本農田保護區的農戶沒有獲得經濟或者其他方式的補償，這也是農戶參與基本農田保護積極性不高的一個重要原因。加快建立科學合理、方式多樣的基本農田保護獎勵補償機制，提高農戶參與保護積極性，成為沙灣縣基本農田保護的一個重要任務。

3 沙灣縣基本農田保護的對策和建議

3.1 加強宣傳教育，提高農戶參與基本農田保護的意識

由于我國農村人口普遍文化程度較低，在宣傳方法上更應通俗易懂、易于接受，避免傳統刻板的文字宣傳，可以錄制一些宣傳教育片，如當地發生違法用地的案例，對一些典型的案件進行深刻的分析，使廣大的農民清楚了解到自己在保護活動中所擔負的責任；也可以組織農戶參加教育分析會，廣泛開展宣傳教育；也可以制作基本農田保護政策的宣傳書畫，幫助廣大的農戶了解基本農田的重要性，以及自己和基本農田之間不可分割的重要關系。在顧及眼前利益的同時更應該放眼長遠利益。通過以上措施和政府、土地管理相關部門有效的宣傳和引導使農民從思想意識上主動和積極的參與基本農田保護行動中來。

3.2 加快建立基本農田保護獎勵補償制度和法律保障體系，形成激勵機制

相關部門可以考慮進一步建立和完善基本農田保護的經濟補償制度以及確保這些補償制度貫徹落實的專項法規，讓目前的基本農田保護相關的補償工作有法律可依、有制度支撐。同時，基本農田保護經濟補償制度的建立一定要堅持以符合國情、民情、實情的原則，確保政策法規科學、合理、可實施。配套政策法規要明確在基本農田保護行為中利益分配原則和相關主體，明確責任義務主體，明晰產權的最終歸屬，基本農田保護補償中如有違法違規行為時有法可依。只有站在立法的基礎上制定基本農田保護政策、確立基本農田經濟補償機制，才能更好的推進基本農田保護工作。

3.3 推進落實多元化的基本農田補償方式和科學合理的補償標準

如何制定合理有效的補償標準和有效的補償方式，這不僅要求相關的補償標準具有科學性、公平性，同時還需要確保這項補償措施的穩定性和持續性，譬如建立相關專業的評定機構，使用科學合理的方法制定補償標準，通過推算出基本農田土地資源的非市場價值，制定補償標準的基礎和依據，使補償標準能夠更加公平和科學。基本農田保護補償除了以資金分配以外，更應該制定多元化的補償方式。政府可以嘗試建立用于經濟補償的一些專用資金，通過設立專營項目的形式，對一些出色完成農田保護的農民或者組織在給予經濟獎勵以外也給予相應的政策扶持，不僅使農民獲得了經濟和實物的補償，還可以適當的給予政策偏移以及技術和智力的獎勵。通過上述的多元化的補償機制將農田保護的外部效益凸顯出來，與此同時顯現生態價值與社會價值資本化，使農戶真正在基本農田保護中受益，從而調動其參與保護的積極性。