關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的理性思考

文/李昌庚

2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。此輪黨政機(jī)構(gòu)改革在許多領(lǐng)域進(jìn)行了重大探索。概而言之，主要體現(xiàn)在：政府職能優(yōu)化精簡(jiǎn)，黨政機(jī)構(gòu)職能整合與重組合并，避免職能重復(fù)、交叉與扯皮等現(xiàn)象，進(jìn)一步適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，進(jìn)一步凸顯我國(guó)深化改革進(jìn)程中需要解決的重大問題和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略要求等。比如組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、文化與旅游部、應(yīng)急管理部、退役軍人事務(wù)部、國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署、國(guó)家醫(yī)療保障局、國(guó)家糧食與物資儲(chǔ)備局、國(guó)家移民管理局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、重新組建司法部、組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并與中央紀(jì)委合署辦公、中央黨校與國(guó)家行政學(xué)院合署辦公、中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理民族、宗教、僑務(wù)等工作、中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞、出版、電影等工作、中央組織部統(tǒng)一管理國(guó)家公務(wù)員局等，以及深化行政執(zhí)法體制改革、公安武警等領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革等。

雖然我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多輪改革，但此輪黨政機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)是我國(guó)1949年以來(lái)截至目前最為徹底、最能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要和國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的一次改革。

當(dāng)然，其中也帶來(lái)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型改革進(jìn)程中的諸多特點(diǎn)，最為典型的便是許多黨政機(jī)構(gòu)合并或合署辦公。比如國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與中央紀(jì)委合署辦公、中央黨校與國(guó)家行政學(xué)院合署辦公、中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理民族、宗教、僑務(wù)等工作、中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞、出版、電影等工作、中央組織部統(tǒng)一管理國(guó)家公務(wù)員局等。由此也引發(fā)了一些爭(zhēng)議與疑惑，其中最主要的是如何理解和處理黨政分開及其黨政關(guān)系，以及權(quán)力集中問題。

筆者以為，這是由我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情背景下改革路徑依賴所決定的。人類歷史發(fā)展規(guī)律一再證明，任何政權(quán)發(fā)展到一定階段往往需要主動(dòng)改革；一旦錯(cuò)失了主動(dòng)改革機(jī)會(huì)，利益固化和社會(huì)矛盾的積累均有可能導(dǎo)致革命及其所帶來(lái)的“民粹暴政”，從而難以跳出傳統(tǒng)的“政治周期律”。盡管在人類歷史變遷中，主動(dòng)改革異常艱難甚至夭折，更多是被動(dòng)帶來(lái)的革命，但這并非是人類文明進(jìn)步的最佳有效路徑。對(duì)于后發(fā)型國(guó)家而言，尤其要以史為鑒，盡可能避免重走前人彎路，主動(dòng)改革應(yīng)當(dāng)是較為理想的路徑選擇。

從近現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型來(lái)看，盡管英國(guó)、法國(guó)等許多國(guó)家封建君主如同中國(guó)歷史上的帝王將相一樣基于歷史局限犯下了諸多罪行，但英國(guó)等許多國(guó)家遵循歷史慣性，通過主動(dòng)改革逐漸“還權(quán)于民”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了“君主立憲”，在“限制王權(quán)”“保障民權(quán)”的基礎(chǔ)上，保留了形式意義上的皇室稱號(hào)，保留了王室傳統(tǒng)及其尊嚴(yán)，而非一味地簡(jiǎn)單“歷史清算”和所謂“轉(zhuǎn)型正義”（這應(yīng)當(dāng)置于特定歷史條件及其法治語(yǔ)境下考慮），從而以較小的成本與代價(jià)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家現(xiàn)代化。相比較而言，法國(guó)大革命卻將路易十六送上了“斷頭臺(tái)”，打破了歷史慣性，斷裂歷史，撕裂社會(huì)，雖然最終完成了社會(huì)轉(zhuǎn)型，但卻經(jīng)歷了多次反復(fù)與社會(huì)動(dòng)蕩，付出了極其沉重的社會(huì)代價(jià)。同樣，我國(guó)清末民國(guó)初期以及原蘇聯(lián)東歐等國(guó)歷史變遷也不例外。古今中外諸如此類的歷史教訓(xùn)不在少數(shù)。此外，還需說(shuō)明的是，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等美洲、澳洲國(guó)家多是移民國(guó)家，不具有社會(huì)轉(zhuǎn)型的典型性。

因此，對(duì)于封建專制漫長(zhǎng)、具有悠久歷史傳統(tǒng)和歷史遺留問題的多民族國(guó)家的中國(guó)而言，美國(guó)等移民國(guó)家不具有社會(huì)轉(zhuǎn)型的典型性，吸取英國(guó)、法國(guó)、原蘇聯(lián)東歐等國(guó)歷史變遷的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)顯得尤其必要，為了以盡可能小的成本與代價(jià)實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型及其國(guó)家治理現(xiàn)代化，主動(dòng)改革則是較為理想的路徑選擇。對(duì)于歷史選擇的中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的中國(guó)而言，以史為鑒，遵循歷史慣性，而非跳出歷史慣性，必須也只能是在中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的主動(dòng)改革。也就不難理解我國(guó)經(jīng)歷了40年的改革開放，黨的十八大和十九大為何還要進(jìn)一步提出“全面深化改革”的要求。

而這種改革在發(fā)展中國(guó)家需要有足夠政治權(quán)威的執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)者推動(dòng)，尤其像中國(guó)這種不僅面臨著轉(zhuǎn)型矛盾與利益沖突，而且還面臨著民族問題和臺(tái)灣問題等諸多歷史遺留問題以及新形勢(shì)下國(guó)際安全問題的發(fā)展中國(guó)家更是如此。沒有足夠政治權(quán)威推動(dòng)的改革常常發(fā)生夭折。對(duì)此，西方學(xué)者塞繆爾·亨廷頓早就主張這類國(guó)家可以優(yōu)先考慮以權(quán)威主義政治為權(quán)宜之計(jì)，以維持社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。古今中外歷史教訓(xùn)足以驗(yàn)證。比如，歷史上的光緒皇帝推動(dòng)的“戊戌變法”失敗，而鄧小平同志推動(dòng)的“改革開放”獲得了成功，等等。同樣，法國(guó)歷史上的拿破侖大帝和美國(guó)特定歷史時(shí)期的羅斯福新政等也具有借鑒意義。

隨著中國(guó)改革進(jìn)入了“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)期”，正如黨的十九大報(bào)告指出，“堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬”，全面深化改革尤其需要有強(qiáng)有力的政治權(quán)威的執(zhí)政黨及其政治精英推動(dòng)，這是改革能否取得成功的重要保障，從而確保習(xí)近平總書記一直強(qiáng)調(diào)的“改革要避免出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤”！

當(dāng)然，這種政治權(quán)威的塑造與宣傳需要理性，把握合理的“度”，否則在不確定的內(nèi)外因作用下，有可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，從而紊亂改革進(jìn)程。

盡管這種改革路徑有時(shí)可能是不徹底的，甚至延緩改革進(jìn)程，但這種“不徹底性”從英國(guó)等許多國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)來(lái)看某種意義上是必要的。當(dāng)然，對(duì)于后發(fā)型發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)而言，如何以史為鑒，趨利避害，少走彎路，審慎把控這種改革路徑則是非常必要的。

因此，基于這種改革路徑依賴，就不能簡(jiǎn)單地以理想化的法治回應(yīng)當(dāng)下改革的諸多游戲規(guī)則。雖然“黨政分開”是政黨政治的應(yīng)然要求，但對(duì)于當(dāng)下中國(guó)而言，基于中國(guó)特色政黨制度，不是“黨政不分”的問題，而是中國(guó)共產(chǎn)黨如何從傳統(tǒng)革命政黨向現(xiàn)代執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型以及相應(yīng)的改革路徑問題。從歷史發(fā)展的眼光來(lái)看，為了構(gòu)建適應(yīng)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的“小政府、大社會(huì)”，為了進(jìn)一步推動(dòng)改革，避免黨政機(jī)構(gòu)職能重復(fù)、交叉、沖突，以及相應(yīng)的推諉、扯皮與內(nèi)耗等現(xiàn)象，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)的主動(dòng)改革階段推動(dòng)的部分黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革則是科學(xué)明智之舉，也是必然要求。