營商環境之辯

徐高陽

新

年伊始，國務院召開的兩次常務會議，聚焦了同一個議題——營商環境。更準確地說，是如何通過深化“放管服”改革，進一步優化營商環境。

1月3日召開的國務院常務會議指出，軟硬環境都重要，硬環境要繼續改善，更要在軟環境建設上不斷有新突破。要以簡政減稅減費為重點進一步優化營商環境；嚴格依法平等保護各類產權，加大知識產權保護力度；抓緊建立營商環境評價機制，逐步在全國推行。

1月17日召開的國務院常務會議決定，在前期已對116項審批事項開展“證照分離”改革試點并向全國各自貿試驗區推廣的基礎上，由上海市進一步在浦東新區對商事制度、醫療、投資、建設工程、交通運輸、商務、農業、質量技術監督、文化、旅游等10個領域47項審批事項進行改革試點，推進“照后減證”。

營商環境的優化一直以來都備受政府和企業家關注，但這個“優”字易說難做，營商環境包含了影響企業活動的社會要素、經濟要素、政治要素和法律要素等方面，是一項涉及經濟社會改革和對外開放眾多領域的系統工程。

事實上，本屆政府成立以來，每年的首場國務院常務會議都緊扣“放管服”改革這一“牛鼻子”，加快政府職能轉變。政府最大限度地放權，一個重要目的就是要為各類市場主體營造公平競爭的發展環境，用政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。

營商環境就是生產力

營商環境既是一個炙手可熱的議題，也是一個老生常談的話題。2001年世界銀行提出加快發展各國私營部門新戰略，急需一套衡量和評估各國私營部門發展環境的指標體系，即企業營商環境指標體系。為更好實施促進各國私營部門發展的戰略，世界銀行成立DoingBusiness小組，負責企業營商環境指標體系創建。

中國政府對營商環境的打造與優化一直不遺余力，近年來中國營商環境的改善也有目共睹。根據世界銀行發布的《全球營商環境報告》，中國營商便利度近3年在全球排名躍升18位，其中開辦企業便利度大幅上升31位，但2017年我國營商指數在190個經濟體位居第78位。正如李克強總理說的：“大家必須清醒看到，如果橫向比較，我國營商環境排名不僅落后于發達經濟體，也落后于許多發展中國家。”

至于營商環境的重要性，李克強總理的那句語氣凝重的話還在縈繞：“營商環境就是生產力！”

有關專家指出，“營商環境就是生產力”是最新的現代經濟學理念，從制度經濟學的角度來看，營商環境也是種資源要素，并且相當稀缺、不可替代。由于“不可替代”，所以只有通過優化營商環境，來釋放制度生產力，從而提升整體生產率，促進經濟社會健康發展。

著名的“萊索托經濟學實驗”或許更能直觀地體現營商環境的重要性，經濟學家萊索托帶領4名學生分別在市場經濟制度完善程度有重大差別的秘魯和紐約建服裝廠，要求在取得許可證的過程中，忠實履行每道手續，不到萬不得已不能行賄。結果，在秘魯花費了289天，且經過2次行賄才獲得批準；而在紐約則在沒有行賄的情況下，4個小時就辦妥了一切手續，后者的效率是前者的700倍。這個社會實驗告訴我們，合理的營商環境能顯著降低制度性交易成本。

也有人對中國做過類似的試驗，在香港要2-3天，在深圳要2-3個星期，但在我國內地一些地方可能需要2-3個月。這種差異并不僅僅是一個辦事的效率的問題，而且還涉及到制度、體制、文化、觀念等深層次問題。

在普遍認知中，資金、勞動力、土地、技術等生產要素短缺會制約社會生產力，但新制度經濟學的分析表明，制度短缺或制度供給滯后同樣會制約經濟發展。而且，在實際經濟活動中，資金、土地、勞動力等傳統要素之間存在一定的可代替關系，比如資金短缺可以由勞動力替代，勞動力短缺可以用機器設備替代，技術進步也能突破勞動力、土地短缺的制約。但制度卻具有“資產專用性”，很難由其他要素替代。

更為重要的是，土地、勞動力、資金等傳統生產要素，只有在制度的協同下才能發揮最大生產力。一個國家的經濟并不是生產要素的簡單疊加，土地、勞動力、技術、資本這些要素有了制度才能發揮功能。我國改革開放前后的變化就是一個鮮活的證明，在土地、勞動力、資金同樣的情況下，經過改革將制度進行優化，釋放出令世人刮目相看的生產力。

近日，全國工商聯黨組副書記、副主席樊友山在某論壇上表示，營商環境就是生產力，激發民營經濟活力是推動高質量發展的不二法門。他認為，當前營商環境問題成為社會各界，特別是民營企業家普遍關注焦點、熱點問題。

樊友山介紹，在全國工商聯的綜合成本降低調研中也發現，有些營商指標不理想，有些民營企業反映市場不健全，信用環境較差，綜合成本比較高，政策效果不明顯，政策針對性、連續性、協同性不強，企業政策獲得感不是很高，司法保證不夠到位，法律及相關配套不完善，法律的保障作用沒有發揮，執法不合理的問題仍然存在。

“憋屈”的吳海

“水深則魚悅，城強則賈興”。營商環境是重要的發展基礎。企業的壯大，創新創業的活躍，一刻也離不開良好的營商環境。于企業而言，營商環境好比陽光雨露，受益或許不覺，但失之必將難存。企業是創造價值的主體，是提供就業的主力軍，因此營商環境的優化關系到廣大人民的根本利益。

而簡政放權的深化、服務方式的創新是促進營商環境優化的重要組成部分。因此，各級政府更應理順政府和市場關系，轉變政府職能，依法辦事，減少管制，改善服務，以“放管服”改革引來企業、留住企業。

2015年3月，企業家吳海以《做企業這么多年，我太憋屈了》為主題，寫了一封公開信。作為一名企業經營者，吳海以親身經歷吐槽基層政府部門的各種“任性”、吃拿卡要。一者，罰款的自由裁量空間太大，通過“疏通關系”，罰款就能少一大截；二者，各個部門之間對政策解讀不一，變相攬權，過了這家的審批，那家卻過不了，形成巨大的尋租空間；三者，在個別城市，企業還面臨著送禮打點、行政攤派等問題。

這篇《我太憋屈了》戳中了眾多企業經營者的淚點，也道出了在政府簡政放權、職能轉變改革的過程中，基層的權力末梢上存在的嚴重的“任性”問題。

時隔近3年，吳海于近日再度在網上發文《又寫了一封信》，就當前的營商環境發表尖銳言論，認為“簡政放權”在一些地方還未得到有效落實，企業經營的環境之困依舊存在。甚至直言“有的地方政府部門不理解中央意圖”。

吳海又一次把改善營商環境的“帶刺”的問題，擺在公共輿論平臺上。優化營商環境，該如何取得進一步突破呢？怎么讓大刀闊斧的簡政放權改革，落實為企業家真真切切的獲得感？

不妨把吳海這封公開信當成對于改善營商環境的一面鏡子。這面鏡子反映了企業家的立場和視角，可能存在偏頗、缺少大局觀，卻也能真實反映企業關于營商環境優化具體落實的側面。為什么近3年前吳海已經反映的一些問題，在得到總理批示、被輿論高度重視之后在一些地方卻沒有得到實質性的改善？

改善營商環境應該有產品經理意識，應該注重“用戶體驗”，不能只盯著政府內部的評比、考核，還得看看改革之后，程序能不能走通、企業有沒有真正得到實惠。

吳海還提到一個尖銳的問題：“我們關心的是政策的明晰，別到時候我還需要蓋幾個章，但是章卻蓋不出來怎么辦？這才是實質性的問題，多跑幾步路沒關系，只要事情能辦成。”

事實上，之前個別部門的簡政放權存在閉門造車的問題，沒認真研究如何改革才能更好地服務企業，沒認真傾聽企業真的需要什么，表面上撤銷了多少審批、回收了多少公章，搞得熱熱鬧鬧，上了新聞，成了政績，但是還得問問：如此簡政，是不是抓住了企業的真實痛點？

改善營商環境和政府的簡政放權是一體兩面的話題，不應人為分割。飯店的“菜單”改了、服務流程變了，最終還要看顧客的評價。改善營商環境，說到底，還要看企業滿不滿意、創業方不方便，審批、備案流程有沒有新漏洞。

最近上海在優化營商環境工作時，就強調了政府的“店小二”精神。“店小二”精神意味著政府要用心傾聽、感受企業需求，查找辦事流程中存在的痛點和堵點，對企業需要有正向回饋，加大審批服務改革力度和精準度。所以，改善營商環境，還得從政府內部考核導向轉變為“用戶評價導向”。

改善營商環境，往往涉及多個部門的權限調整、具體文件的執行，這需要有一個強有力的部門間協調機制，以避免改革中出現“單兵突進”的尷尬，保證改革過程的流暢性。

比如，在之前的簡政放權改革中，工商部門已經明確表示不再需要的文件、證明，其他部門可能還是堅持按“老黃歷”辦事，依然要求出具——這就形成了一個“死循環”。

其實，對于部門之間的規章、文件的沖突、執法標準的不一致，一線執法人員本身很無奈，也缺乏動力去改變。那么就需要更高級別的、跨部門機制及時發現和糾正“放管服”改革中出現的各種疏漏，對于企業的“用戶體驗”要及時跟進，特別是要及時清理各種法律、法規、規章和政策文件。

簡政放權改革注定不可一蹴而就，改善營商環境需要政府與企業的密切互動、良性反饋。作為企業家，吳海再次發表公開信，吐槽了3年來改善營商環境過程中的一些真實感受，話有些刺耳和偏頗。但是職能部門還是應該重視這樣的反饋，從中看一看前期改革的進展在哪里、短板在哪里。改善營商環境最終還得落實為企業的獲得感，政府得注重“用戶體驗”，不能閉門造車。

“喊冤”的毛振華

關于營商環境的2018年第一槍，由中誠信集團創始人、中國人民大學經濟研究所所長毛振華打響。

毛振華在其發布的視頻中言辭激烈，（自己在亞布力投資的）23萬平方米的土地被亞布力滑雪旅游度假區管理委員會非法侵占并從中牟利。“亞布力滑雪旅游度假區管理委員會來了之后，是亞布力最黑暗的日子。”

1月2日上午，毛振華對相關媒體確認了視頻的真實性，但也拒絕了記者的采訪要求，他對媒體感慨道：“我一個堂堂正正的企業家如今搞得像個上訪戶，跟竇娥似的，這事我不愿意再多說什么，這也成了我人生中的一個低點。”

毛振華是黑龍江亞布力陽光度假村董事長，同時也是92派企業家中的代表人物。這個亞布力陽光度假村前身是亞布力風車山莊，創辦于1996年，經兩次轉手后到了毛振華手里，毛振華先后為這個項目投資了20多億元。他在視頻中稱：“一個正常經營企業，動不動就有執法機構來威脅我們，今天查這個，明天查那個，又是公安，又是什么食品檢驗，又是什么鍋爐檢查，天天找我們麻煩，他們沒有為我們辦一件事情。”

視頻一經發出，微博上包括很多名人，如擁有1800多萬粉絲的潘石屹及各種大V都轉發了這個視頻，潘石屹則連發了兩條微博支持毛振華，并稱：“喊冤！是為了我們社會進步！”

據了解，亞布力陽光度假村坐落于黑龍江省亞布力滑雪旅游度假區，是我國目前規模最大、設施最全、雪道最多、雪質最好的以滑雪旅游為特色的四季度假旅游勝地。它的命運也是幾經輾轉，于2007年被香港新濠國際集團旗下新濠中國度假村有限公司全面收購。2010年，毛振華創辦的中誠信從澳門新濠手中收購了亞布力陽光度假村。

這個項目投資多年后，毛振華曾公開表示：“亞布力項目到現在為止沒有一分錢回報，每年還要虧錢。”當有媒體問及毛振華當年的決定值不值的時候，毛振華笑著說：“不是很值，這不是一個很好的投資。”

值得注意的是，在事件發酵的48小時內黑龍江政府就做出了回應，批評管委會負責人缺乏法律法規意識，批評管委會下屬機構、有關人員對企業經營活動進行不正當干預，決定對管委會負責人給予處分，由管委會向陽光度假村道歉。

雖然中國的營商環境在逐年改善，但“毛振華事件”的出現也絕非偶然。這次事件充分地暴露了中國營商環境各個地區發展水平的不平衡問題。

中國發達地區的營商環境正在靠近世界水平。以咨詢公司科爾尼發布的2017年全球城市指數排行為例，前20名入圍城市中，香港、北京和上海分別位列第5位、第9位和第19位，成都從上年的96位上升到87位，武漢從107位上升到100位。在全球潛力城市指數排行中，廣州從78位上升到56位，杭州從69位上升到60位。

在發達地區營商環境不斷追趕世界水平的時候，中國還有不少地方的營商環境長期沒有根本改善，甚至被鎖定在一種“前現代”的狀態。當發達地區努力做到對企業“有求必應，無事不擾”（上海市委書記李強語）的時候，在不少地方，對企業關門打狗、煩苛無度、隨意干預還時常發生，“制度稅”奇高，被企業家視為畏途，被投資者視為禁區，由此陷入惡性循環。

一個鮮明的對比是，中國越發達的地區，越覺得自己的營商環境還不夠好，還要大力改善。而一些不發達的地方，雖然口頭上也“親商”、“護商”，但口惠而實不至，嘴上錦緞子，腳下使絆子，刁難并沒有實質性減少，某些地方甚至還在增加。

近年來，“投資不過山海關”的聲音愈演愈烈，不久前召開的“2017東北振興論壇”上，長春市市長劉長龍也表示：“‘投資不過山海關的說法，過去一度盛行，不管是否夸張，但從一個側面反映出東北（與其他地區）的差距。近幾年來大家都在積極努力，共同改善東北經濟發展軟環境。”

資本是逐利的，企業家也都是精明的。一個地方在招商引資、選資的同時，投資者也在比較、選擇營商環境。很多行業對營商環境的依賴高于其他因素。如果營商環境不理想，項目可能就會失之交臂。試想，對營商環境不滿的投資者，又怎會介紹更多的企業來投資？即使有企業想來，一聽說當地營商環境“差評”，也會望而卻步。因此，優化營商環境是事關當地經濟發展且必須抓好的大事。

找回“安全感”的顧雛軍

《中國民商》在2018年第一期刊發了《顧雛軍的新年賀禮》一文，受到了企業家群體的廣泛關注。“我的冤案終于可能真相大白了，十幾年的委屈，終于盼來了平反的轉機。”2017年12月28日下午，顧雛軍在接受《中國民商》獨家專訪時，興奮之情溢于言表。

暫不論顧雛軍案最后的結果如何，但事關產權案件的重審在企業家群體引發很大的震動。聯想控股董事長柳傳志在聽到這個消息時比較激動，他在接受媒體采訪時說：“為整個企業家階層感到高興。能夠重審，也代表了營商環境中企業家最最在意的一條，就是法治的公平。”

柳傳志坦言，一個案例的影響力可能不亞于一沓文件。不僅有國家層面的文件進行頂層設計，更有操作層面的具體貫徹落實。

有人把經濟案件重審歸因于2018年1月2日最高法發出的《關于充分發揮審判職能作用為企業家創新創業營造良好法治環境的通知》，要依法保護企業家合法權益，為企業家創新創業營造良好法治環境。

事實上，顧雛軍等案件重審是一系列文件出臺的結果。法學家最早追溯到了2016年《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，《意見》指出，“要妥善處理歷史形成的產權案件，堅持有錯必糾，抓緊甄別糾正一批社會反映強烈的產權糾紛申訴案件，剖析一批侵害產權的案例”。

到了2017年9月底，《中共中央國務院關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》出臺，這是建國60多年來，中央首次以專門文件明確企業家精神的地位和價值。《意見》再次提出，“加快建立依法平等保護各種所有制經濟產權的長效機制”。

對于弘揚企業家精神，更好發揮企業家作用，一個核心是對私有產權的保護。這一點無疑是激起2017年9月份企業家沸騰、熱議的焦點。

顧雛軍、張文中、李美蘭這三個案子都涉及到產權問題，都在當年引起過企業界震動，尤其以顧雛軍的案子轟動一時。2004年，郎咸平與顧雛軍展開轟轟烈烈的“郎顧之爭”，郎咸平指責顧雛軍在國有企業改制過程中席卷國家財富。2005年9月顧雛軍被捕，2008年因虛報注冊資本罪、違規披露和不披露重要信息罪、挪用資金罪被判12年有期徒刑。2012年顧雛軍重獲自由后一直奔走喊冤。其出獄后頭戴白色高帽，上書“草民無罪”的情景已經非常無助。

財經作家吳曉波在早年受訪時談過中國產權改革的難題：一些國有企業是一些企業家通過自己的智慧、能力做起來的，但是它的產權改革過程中跟政府的關系沒有處理好，政商博弈出現了破局，所以一些企業家被抓起來了。在2004年的時候，像郎咸平等一些學者看到了整個產權改革過程中一些灰色景象，所以他就質疑德隆、海爾、TCL、科龍這些企業產權的結構問題。其實郎咸平可以質疑全中國所有國有企業的產權改革，因為它都存在這個問題。

中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長樊崇義認為，產權保護制度是社會主義市場經濟的基石，是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。在過去的30多年里，我國一直在推進產權保護，但在轉型時期，由于法律法規的不完善、實踐操作過程中對政策的曲解等眾多原因，產權保護方面還是出現了一些問題。甚至由此導致一些企業家和企業如履薄冰，以致于企業投資意愿不足、投資力度不夠甚至出現了企業家轉移資產的現象。

歷史上，政府與企業家之間，尤其是與民營企業家之間沒能達成契約關系，是企業家缺乏安全感的原因之一。而在顧雛軍等案重審中，可以明確看到非公有制經濟的保護已經提上了議事日程。

“營商環境中企業家很在意的一條，就是法治的公平。”柳傳志認為，企業遇到問題能夠進一步申訴，這是營造良好營商環境的基礎。隨著營商環境和法治環境不斷完善，企業家群體將最大化釋放自身能量。

柳傳志補充道：“關于產權保護現在是改革開放以來做得最好的時期。”

優化營商環境進無止境

今年是改革開放40周年，不久前，最高人民法院和最高人民檢察院先后發布為企業家創新創業營造良好法治環境的通知，發出了強化企業家安全感的法治強音，也給企業家創新創業吃了“定心丸”。

這是對黨的十九大報告提出的“激發和保護企業家精神，鼓勵更多社會主體投身創新創業”的回應，也是推進依法治國、進一步推進深化改革開放的有力保障。

一部改革開放史，就是破除原有制度約束，激發人民群眾創業創新熱情，激發市場活力的40年。

英文“企業家”一詞來自于法語，原意有冒險家的意思。回頭來看，中國的企業家們在中國共產黨領導下，為中國特色社會主義市場經濟的確立做出了巨大的貢獻。

我們往往只看到成功企業家光鮮的一面，而很少去關注企業家們艱辛的一面，我們往往只羨慕他們的成功，卻很少能容忍他們的失敗。盡管如今的企業家們不再像改革初期那樣面臨更多的制度桎梏，但面對激烈的競爭、市場的風險，他們的日子過得依然不輕松。

也正是在這樣的背景下，依法“愛商”、“護商”變得尤其重要。

盡管我們的觀念發生了翻天覆地的變化，我們的創業創新環境有了前所未有的改善，我們的社會主義市場經濟法制建設取得了長足的進步，但也應看到，不適應社會主義市場經濟的法律仍有存在，阻礙企業發展、損害企業家利益的違法行為時有發生，一些地區的營商環境仍待改善，這樣，就需要更多地用法律來保障企業家們的創業創新。

有關專家指出，優化營商環境首先要防止司法“任性”，營造依法保護企業家合法權益的法治環境，讓企業家有安全感。通過完善產權保護制度，依法保護企業的物權、債權、股權等各種財產權以及創新收益；尤其要慎用刑法對企業家的人身自由進行限制，對經濟糾紛依法保護企業家人身財產權利。

其次要營造促進企業家公平競爭、誠信經營的市場環境。要充分利用法律，把權力關進“籠子”里，對于公權力部門的違約失信行為，應該依法審判，執行到位；要營造鼓勵企業家創新的氛圍，以知識產權市場價值為指引，建立以補償為主、懲罰為輔的侵權損害司法認定機制，提高知識產權侵權賠償標準，并要求在知識產權審判中建立知識產權懲罰性賠償制度。

再次要營造企業家遵紀守法的環境，提高企業家守信經營的法制意識。構建誠信制度體系，培育尊重合法致富的商業文化和價值觀念，引導企業家愛國敬業、遵紀守法，在為國家和社會創造價值的過程中實現個人價值。

營商環境如水，水活則魚大。優化營商環境就是解放生產力、提高綜合競爭力。尤其是在國內外經濟環境錯綜復雜、企業經營壓力加大的背景下，建立穩定公平、可預期的營商環境，降低各類交易成本特別是制度性交易成本，對于解決企業投資不能投、不愿意投、不敢投和往哪兒投等問題，具有重要意義。而且，當前不少國家都在出臺政策優化營商環境，在這一全球競爭大背景下，更要增加緊迫感，進一步深化改革，持續優化我國營商環境。

雖然我們看到了我國營商環境在不斷地優化、我們看到了地方政府在不斷落實、我們看到了企業家群體重拾了信心，但是在營商環境這個大命題面前，這還僅僅只是邁出的幾小步。營商環境永遠是一個不斷更新、完善的過程，也正是因為它的進無止境，才賦予了我國企業特別是民營企業發展壯大的源泉。

（責任編輯 李秀江）