以新型城鎮化化解“三農”問題研究

王思敬

（鐵道警察學院公安管理系，河南 鄭州 450053）

新型城鎮化并不僅僅是人口向城鎮轉移，也不是建高樓、建廣場，其核心是改善公共服務水平［1］。在我國全面深化改革開放和全面建成小康社會的發展大局中，農業依然是弱質產業，農民仍舊是弱勢群體，農村處處是薄弱區域。“三農”問題的核心和主要矛盾是農民問題，如何給農村和農民“解綁”，如何化解“三農”問題，正是推進新型城鎮化工作的重要目的之一。

1 推進新型城鎮化的積極意義

1.1 新型城鎮化有助于化解“三農”問題

1.1.1 新型城鎮化變革了農村生產關系。家庭聯產承包責任制的推行，極大地解放了農村生產力，也使農村生產關系產生了革命性的變化。新型城鎮化的發展，正是在堅持不改變土地集體所有制性質的前提下，進一步完善土地經營和利用方式，使土地所有權、經營權、承包權“三權”分離，從而實現農村生產關系的進一步變革。這種變革并沒有顛覆以往的土地所有制的性質，只是社會主義農村生產關系的進一步“自我完善”。

1.1.2 新型城鎮化變革了農村生產方式。土地制度改革是近年來我國農村社會最大的政治、經濟和社會變革，尤其是新型城鎮化的不斷推進，在很大程度上再次解放和發展了農業生產力，為社會經濟的快速發展和全面建成小康社會提供了制度保障，奠定了堅實的基礎。目前我國農村生產方式逐漸走向了平穩漸進式，比較符合我國廣大農村的實際情況，以及人們對新生事物發展規律的認識程度，因此得到了廣大農村地區的支持和擁護。

1.2 新型城鎮化催生了農民工群體

1.2.1 農民工脫離土地束縛，為城鎮化發展提供必要的勞動力。推動新型城鎮化的過程中，進一步深化農村土地流轉制度改革，做好頂層設計，使得農民從土地束縛中一步步脫離出來。這就使農民從土地使用權、承包權中徹底退出，完全脫離土地，逐漸走向城鎮打工，并且在法律制度方面做好保障，使其真正進入新型城鎮化進程中，從而為城鎮化發展提供了大量的勞動力。

1.2.2 城鎮化發展促進了勞動力需求的增長，吸引更多農民脫離土地。新型城鎮化的快速發展，極大地帶動了第三產業的發展，進而需要大量的勞動力，為更多的農民工提供了就業機會。研究表明，城市化水平越高，第三產業就越發達，兩者存在正相關關系。因此，隨著我國新型城鎮化水平的不斷提高，帶動了第三產業的飛速發展，進一步促進了農業人口就業、農民增收。

1.3 新型城鎮化促使大農業的出現和發展

1.3.1 新型城鎮化提高了農業生產效率，拓寬了農業發展空間。大量剩余勞動力進入城鎮中，農民對自身擁有的土地承包經營權主動進行有償退出，通過合理的土地流轉等方式，轉變為大而專的土地，進行規?；?、產業化、專業化和市場化的經營管理，這樣既提高了農業生產效率，又拓寬了農業發展空間。

1.3.2 新型城鎮化促進了農業產業化和規?；l展。新型城鎮化的不斷推進能夠促使農村資源的集中和有效利用，促進農業規模經營，加快農業產業化進程［2］。充分發揮新型城鎮化的流通、加工、服務“三大載體”功能，對促進農業產業發展、帶動農民發家致富、實現農村繁榮發展具有里程碑式的重要意義。

2 新型城鎮化進程中農村土地制度改革是化解“三農”問題的關鍵

2.1 土地制度改革將農民從土地束縛中解脫出來

2.1.1 提升土地的使用價值和利用效率。土地制度改革的方向是國有化，向土地利用效率方向推進。農村土地流轉制度改革，使剩余的小而散的土地通過合理的流轉方式、合法的流轉手段，集中轉化為大而專的土地，為下一階段的規模化、產業化經營生產管理提供了必要條件，提高了土地的使用價值，也提升了土地的利用效率，對集約節約土地、提高耕地利用率、化解“三農”問題起到了巨大的推動作用。

2.1.2 釋放大量農村勞動力，實現農民增收。農村土地流轉制度改革的進一步深化和完善，使部分農民從土地經營權、承包權的管理制度中完全脫離出來，而這些農民不再滿足于農村的生產生活，擺脫了傳統農耕思想，逐漸將目光瞄向了城鎮的生活方式。因為他們從土地制度改革中獲得了更多的權益，為農民在城鎮買房、定居、生存提供了更多保障，逐漸走向城鎮謀求生存和發展，必然為城鎮化建設提供了大量的勞動力，推動了城鎮化的進一步發展。

2.2 農村土地制度創新為城鎮化發展提供了內生動力

2.2.1 明確土地承包產權的價值。我國現存的農村土地制度無法滿足發展過程中對土地的需求，土地價值越來越高。隨著改革的深入，政策允許建立城鄉統籌的土地交易市場，有條件的地區鼓勵農村集體經營性建設用地逐步走進市場，能夠同等入市，可以出租、轉讓、抵押和擔保。這樣就能在農村土地制度改革創新的過程中，最大限度地突出土地承包權的價值，為失地農民爭取到最大的合法權益。

2.2.2 規范土地承包經營流轉方式。我國的《農村土地承包法》規定，農村土地承包經營權可依法依規采取出租、轉包、轉讓或其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉。在此基礎上進行用地制度改革，有效解決了部分農地荒廢未用的問題，提高了土地利用的效率和價值。結合全國多地試點的經驗來看，對存量的、處于經營狀態的集體建設用地，包括城鄉結合部的和已經在搞工業、搞市場的大量存量經營性建設用地，必須想辦法探討進入市場的方式［3］。在農村土地承包流轉等制度改革中，按照穩步推進、守住底線、試點先行的原則，進一步推進農村產權流轉交易的制度化、規范化，有助于加快推進現代農業發展。

2.2.3 加快土地經營管理的法制化建設。2014年底，國家先后發布了中辦發〔2014〕61號和國辦發〔2014〕71號文件，對農村產權流轉交易提出了一系列指導意見，要求各地進一步規劃流轉交易市場，努力完善交易服務平臺和中介組織。意見指出要堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，將土地經營權徹底分離出來，進一步加大對農村土地流轉“三權”的分類指導。由此可見，國家通過制定一系列的法規制度，為土地經營管理的法制化建設提供了制度保障，有利于保障農民和農村集體經濟組織的財產權益，有助于推進土地制度改革順利進行。

2.3 城鎮化的輻射作用將推動農村經濟轉型

2.3.1 城鎮化的輻射作用拓寬了農民就業渠道。一是能夠最大限度地挖掘農民消費潛力和公共服務需求空間，以點帶面，有效發揮輻射帶動作用，大力發揮新型城鎮化中的優勢資源改善農業生產條件，完善農業農村基礎設施，培育新的經濟增長點；二是有助于引導城市現代生產要素向農業農村流動，激發農民的創造、創新、創業活力，采取以工促農、以城帶鄉的措施，把新型城鎮化中的先進技術、先進工藝和特色產業大量向農業農村延伸輻射，多渠道促進農民就業增收。

2.3.2 城鎮化發展推動了周邊農村經濟模式的快速變革。新型城鎮化主要強調人的城鎮化和城鄉統籌、注重生態環保和可持續發展，能夠帶動我國經濟轉型升級，促進創業就業，改善民生和實現城鄉公共服務均等化。在深入推進農業現代化和新型城鎮化中，要積極穩妥推進新農村建設，加快貧困地區脫貧致富步伐。一是推動農村地區產業化規?；l展，實現各類產業相互融合協調，適度發展規模經濟，引導和規范土地經營權有序流轉，發展各類新型農業經營主體。二是建設資源節約、環境友好農業，不斷提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，堅定不移地走中國特色新型農業現代化發展道路。

3 農民和農村“解綁”機制的創新發展

3.1 完善“三權”制度

3.1.1 逐步建立規范高效的“三權”運行機制。要進一步深化改革農村土地制度，細化土地承包經營權，實行“三權”分置并行，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用，為實施“三權分置”提供有力支撐，不斷健全農村土地產權制度。

3.1.2 積極探索“兩種所有制”土地實現權利平等的有效方式。落實農村集體所有土地與國有土地能夠在法律制度的保障下實現同地、同權，享有使用、占有、收益、處分。打破城市和農村現有的邊界區割，對建成區內的現狀集體所有土地，可采取“保權分利”或“轉權保利”方式，保障農民的土地財產權益［4］。

3.2 規范土地市場

3.2.1 完善集體經營性土地市場的外部環境。一旦集體土地進入市場，可改變目前國有建設用地獨家交易、集體建設用地不規范交易的尷尬局面，逐漸融入和適應市場的各類環境，形成由供求決定的價格機制，經過長期的波動、調整、變化，促進土地市場健康發展。

3.2.2 堅持用途管制的基本準入條件。集體經營性建設用地從事非農經濟活動必須符合規劃和用途管制，只有在用途管制的前提下，農民集體土地與其他土地才能依法享有平等的權利，才能實現非農使用、非農交易、非農增值收益。

3.2.3 完善各項政策制度。健全土地流轉規范管理制度，完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，構建新型經營主體政策扶持體系，加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作，確保土地經營權規范有序流轉。

3.3 深化征地改革

3.3.1 逐步縮小征地范圍。控制征地規模，制定負面清單，讓明顯屬于非公益性質的用地退出征地范疇。長遠規劃整體土地存量，保證地區經濟增長的合理空間。

3.3.2 嚴格規范征地程序。建立事前協商機制，做好征地補償安置工作，加強和規范征地管理，妥善解決以各種名義圈占農村集體土地、征地制度有關規定落實不到位等問題，切實維護農民的合法權益。

3.3.3 建立合理、規范、多元的保障機制。遵循用途、區位、市場補償原則，合理征收農用地。在堅持用途管制的原則下，按照區位條件，對被征地實行市場化補償，適時調整補償標準，提高征地補償水平。按照法律規定，明確征地范圍、補償價格和程序。因地制宜，拓展有效安置途徑，切實解決失地農民的長久生計問題。

3.4 轉變政府職能，促進農業產業化發展

3.4.1 城鄉統籌協調。各地政府要加大強農惠農政策的實施力度，改善農村公共基礎服務設施條件，積極培育和扶持新型農業經營組織，促進城鄉之間各類先進的生產要素有效流動，引導農民、農民工、農村個體戶、農村集體經濟組織等多元化的經營主體返鄉創業，駐扎農村，參與農業現代化產業化發展。

3.4.2 節約集約利用土地。各地政府要善于運用可持續發展理念推進城鎮化建設，嚴格保護基本農田，堅持集約經營的前提下，大力發展規模經濟產業。在城鄉規劃中，堅持節約利用原則，優化城鄉的結構布局，縮小征地拆遷土地面積，集約利用寶貴的土地資源。

3.4.3 拓寬融資渠道。逐步健全金融投資支農制度，協調統籌相關涉農資金，加大農業政策和扶貧攻堅的扶持力度。全方位開展農村貧困地區精準扶貧開發工作，引導當地龍頭企業大力扶持農業產業化生產，加大資金投入，深入開展農產品深加工基地建設，完善由政府、企業、集體、個人組成的多元化扶貧建設機制。

3.5 加強法治社會建設

3.5.1 繼續推進戶籍制度改革，實現進城農民市民化。自中國共產黨第十八次全國代表大會召開以來，國家積極穩妥推進戶籍管理制度改革，明確要求就業、教育、戶口遷移等政策與戶籍制度脫鉤。推進戶籍制度改革在于徹底打破城鄉二元體制，將戶籍、土地、就業、社保等一系列制度一并加以改革，讓農民與城鎮居民一起享受福利待遇、醫療、住房、義務教育等方面的公共服務，還原戶籍制度服務與管理的本來功能。

3.5.2 完善失地農民社會保障體系。為保障失地農民權益，首要任務是完善相關法律，改革不利于農業發展的法律法規，以立法來促進建立失地農民的醫療、養老、工傷、失業和生育等社會保障體系。以建立養老保險和醫療保險制度為突破，逐步制定完善土地、財政、投融資等配套政策，充分釋放新型城鎮化蘊藏的巨大內需潛力。

3.5.3 加快推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設。建設完備的法律服務體系，利用法律手段鞏固和完善農業支持體系。同時加強科教興農，提高農民的素質，大力發展職業教育，均衡發展義務教育，健全社會矛盾糾紛預防化解機制，依法預防化解社會矛盾糾紛，促進社會和諧發展。

參考文獻

［1］羅宏斌.新型城鎮化的內涵與意義［N］.湖南日報，2010-2-19（6）.

［2］張貞，曾令秋.促進農業產業化與新型城鎮化良性互動［N］.人民日報，2014-8-26（7）.

［3］劉守英.中國土地制度改革的方向與途徑［J］.上海國土資源，2014（1）：1-8.

［4］劉守英.中國城鄉二元土地制度的特征、問題與改革［J］.國際經濟評論，2014（3）：9-25.