論設區的市地方立法中“法律責任”的設定權

摘要：設區的市地方立法的法律責任主要涉及違法行為的行政法律責任，特別是對行政相對人不履行義務的行政處罰和行政強制等內容。目前的法律對設區的市地方立法的法律責任設定限制過于苛刻，要求必須嚴格依照上位法的規定來設定，這嚴重影響了地方立法的有效實施，影響了地方立法在地方治理中的作用以及積極性。有必要對我國《行政處罰法》《行政強制法》《立法法》相關內容進行修改，以適當擴大設區的市地方立法法律責任的設定權。

關鍵詞：設區的市地方立法;法律責任設定權;地方立法權限

基金項目：江蘇高校區域法治協同創新中心重點招標課題“蘇南現代化進程中的法治發展研究”（QYFZFZ201501）

中圖分類號：D927 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2018）12-0109-06

包括設區的市地方立法在內的每一部立法，都必須有“法律責任”的條款，該條款是保證整個立法規范得以有效實施的重要保障，被稱為立法規范的“牙齒”。然而，在地方立法起草過程中，最難寫的就是法律責任條款，而且往往也難以取得令人滿意的效果。之所以會出現如此情況，源于上位法的過分限制，特別是行政處罰法、行政強制法的限制。為此，有必要對相關法律進行完善，以適當擴大設區的市地方立法中法律責任的設定權。

一、設區的市地方立法法律責任的內容

法律責任通常包括刑事責任、民事責任、行政責任等。就設區的市地方立法而言，其法律責任主要包含哪些內容呢？本文以江蘇省13個設區的市近兩年來地方性法規為例①，梳理了其法律責任的內容。設區的市地方立法中法律責任內容主要涉及到的法律責任有：行政法律責任、民事法律責任、刑事法律責任。但仔細分析，就會發現：

一是刑事法律責任在地方立法中是一種沒有實質意義的條款。刑事法律責任一般在法律尤其是在刑法中有規定。在設區的市地方立法中，雖也有關于刑事法律責任的表述，但只是一種象征性、概括性的表述，如“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但什么情況下構成犯罪，以及應當如何追究刑事責任，地方立法的法律責任中則沒有進一步表述，而且也不需要進一步表述，因為在刑法相關條款都有規定。可見，地方立法對此內容的表述更多的是一種震懾作用，而不具有實質意義。二是民事法律責任在地方立法中也沒被作為實施依據的條款。民事法律責任一般在平等主體之間產生并主要在民事法律中規定。在一些設區的市地方立法中也有“造成損失的，應當賠償”、“責令依法承擔賠償責任”等民事法律責任的表述，但內容很少。而且，地方立法的重復表述并不是民事賠償責任承擔的法律依據，在現實中不具有實施的價值和意義。三是相對人的行政法律責任占據著設區的市地方立法法律責任的主要部分。設區的市地方立法的法律責任，較多地體現為一種行政法律責任。行政法律責任分為行政人員的法律責任和行政相對人的法律責任。前者通常指對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行政違法的國家工作人員的行政處分，但這樣的條款往往只有一條，沒有實質的行政處分規定，且基本上直接使用上位法的規定，不存在設定問題。對后者而言，“行政相對人之法律責任，是指行政相對人違反行政法律規范應承擔的法律后果或應負的法律責任”②，這是法律責任中最多的條款，一般都占地方立法法律責任條款的80%以上。而承擔責任的方式又可以分為行政處罰和行政強制，其中，行政處罰的條款又占這部分條款的絕大多數。行政強制行為中有行政強制措施和行政強制執行方式，在設區的市地方立法的法律責任中，行政強制措施主要是扣押;行政強制執行方式主要有強制拆遷、代履行等。

因此，在設區的市地方立法的法律責任中，主要是行政法律責任，而行政法律責任中又主要是相對人的行政法律責任，主要體現在進行行政處罰、采取行政強制措施、行政強制執行方式等，其中的行政處罰又占據絕對地位。

二、設區的市地方立法中法律責任設定的難題

“設定權”是一種從無到有的創設權，體現出與上位法的不同特質。與具體細化的“規定權”不同，“規定權”是指在有上位法規定的前提下，對上位法相關種類、幅度、方式的細化、選擇等，更多地體現為執法問題。

1. 設區的市地方立法權限與法律責任設定之間的關系

與其他法律規范一樣，設區的市地方立法規范的結構是假定、處理和制裁或者說是行為模式和法律后果。假定是適用法律規范的必要條件，每一個法律規范都是在一定的條件下才出現的;處理是行為規范本身的基本要求，它規定人們應當做什么、允許做什么、禁止做什么;制裁是對違反法律規范將導致的法律后果的規定。前兩者主要體現在權利與義務的制定權限中，而制裁則主要體現為法律責任。通過對權利與義務進行規定，可以明確行為人應當為或不能為的內容，而法律責任則是應當為而不為或不能為而為的處理后果，是對違法者的一種制裁與懲罰。立法權限是法律責任設定權限的前提，有多大的立法權限，就有多大的法律責任的設定權限;而法律責任是立法權限的進一步落實和延伸，是對違法行為制裁的立法權限在法律責任中的體現。因此，立法權限與法律責任的設定權限必須一致，立法權限的大小，也決定了法律責任設定權的大小。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）中對設區的市地方性法規、規章的立法權限的明確，直接關系到設區的市地方立法法律責任設定權的大小。

2. 設區的市地方立法在事項方面的立法權限

設區的市地方立法的權限包括對事項的立法權限和對行為設定的立法權限?！读⒎ǚā芬幎嗽O區的市可以“對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”;設區的市地方政府規章的制定權也“限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”。也就是說，在立法事項的權限范圍方面，設區的市地方性法規與地方政府規章是相同的。對于上述規定的含義，也隨著地方立法實踐的逐步深入，日漸明朗。例如，城鄉建設與管理，在空間范圍上，包括了市、區縣、鄉鎮及村;在具體事項范圍上，主要包括城鄉的規劃、基礎設施建設與公共設施建設、市政管理等。對環境保護的含義，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡。歷史文化保護的含義，不僅包括像古城遺址、文物化石等可以以物化形式存在的物質文化遺產，還包括傳統手工工藝、民俗節慶等表現為風俗習慣的非物質文化遺產。設區的市地方立法的事項權限將設區的市立法的設定權限制在一定的事項范圍，必須在其范圍內行使，否則將出現越權而導致違法無效的問題。

3. 設區的市地方立法在行為方面的立法權限

對行為方面的立法權限是指設區的市立法能對哪些行政行為進行創設的問題，主要體現為對行政處罰、行政許可、行政強制措施和行政強制執行方式創設的“度”的問題。按照《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）的規定，地方性法規不能設定“限制人身自由”、“吊銷企業營業執照”的行政處罰，法律、行政法規“已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定”。地方政府規章一般要求“在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定”，只有尚無制定法律、法規時，地方政府規章才可以“設定警告或者一定數量罰款的行政處罰”，而且罰款的限額由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會規定。從《行政處罰法》對行政處罰設定權的限制來看，設區的市地方立法的設定權很小，地方性法規有一定的設定權，地方政府規章基本上沒有設定權;而且地方性法規較小的設定權也必須是在沒有上位法規定的情況下才可以行使，否則只能作細化的規定。

關于對行政許可的設定，《中華人民共和國行政許可法》作出了規定，即地方立法中設區的市的地方性法規只有在一定條件下才可以設定行政許可，這個條件就是在“尚未制定法律、行政法規”前提下，才可以設定行政許可，但并沒有賦予設區的市地方政府規章以行政許可設定權。而且在設定行政許可時有著嚴格的限制，即“不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可;不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場”。

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）將行政強制行為分為行政強制措施和行政強制執行方式兩種類型，對其設定也有不同的要求。對前者的設定，設區的市的地方性法規在“尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務”的條件下，可以設定查封和扣押等兩種行政強制措施，而設區的市地方政府規章則無權設定任何行政強制措施。對后者的設定，“行政強制執行由法律設定”，“法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行”，這意味著，設區的市地方立法，無論是地方性法規還是地方政府規章，都無權對行政強制執行方式作任何設定。

可見，設區的市在地方立法過程中，不僅要遵循事項權限的范圍，還要嚴格按照行政行為權限的范圍行使地方立法權，在立法權限范圍內對法律責任進行合理設定。由于法律對地方立法法律責任設定權規定得過于嚴格，導致在地方立法文本起草過程中，法律責任條款的“無所適從”。

三、擴大設區的市地方立法中法律責任設定權的趨勢

法律責任是行為人違反或不履行法定義務而應承擔的不利后果，是一部立法能否得到有效實施的重要手段。當前，法律對設區的市地方立法的法律責任的設定權有過分限制的傾向，不利于地方立法的良性發展，而賦予和逐步擴大設區的市地方立法法律責任設定權是必然趨勢。

1. 上位法中的法律責任是針對全國平均水平而言的，而我國各地發展水平不同

包括以前較大的市在內，我國有近300個設區的市，這些設區的市的經濟、社會發展水平各不相同，東部、南部地區較為發達，而西部、北部則相對落后，因此，對相同的違法行為，采取相同的處罰方式或處罰幅度，所達到的效果是不盡相同的。由于上位法所規定的法律責任往往是從全國的平均水平來考慮和設計的，對于發達的設區的市，即使采用了該處罰幅度的上限，也難以實現懲處的效果。法律責任具有預防性、懲罰性等功能，但前提是在法律責任設定上要體現出對違法行為的打擊力度，使違法成本大到讓人不敢違法的程度，“法律的制定和實施都是有成本的，法律責任設定不能松，否則就可能會使違法者占用了執法和司法資源而不用付出額外代價，這對守法者是不公平的”。③ 如果不賦予設區的市根據本地情況對法律責任的設定權，而只是一味依照上位法的規定，必然會出現在一些地方達不到懲處效果的現象，也難以滿足不同地區法治建設的需要。

2. 上位法是針對普遍問題而設定法律責任的，而各地的違法行為情況有較大差異

考慮到我國各地的差異，《立法法》在賦予設區的市地方立法權的同時，也對其立法提出了具體要求，例如，對設區的市地方性法規的要求是不重復、有特色，“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定”，也就是說，設區的市地方立法的內容應該以體現地方特色為主，以與上位法基本不同為原則，不能是上位法的照搬、照抄或變相的照搬、照抄。由于上位法的法律責任是針對全國普遍情況而設定的，但各地的違法行為情況有較大差異。既然地方立法在內容上具有特色性要求，與之相對應，法律責任自然也要體現出特色性。不賦予法律責任的設定權，必然會出現地方立法時在上位法的法律責任中難以找到直接“對號入座”的法律責任條款;如果不賦予其在法律責任設定上的權力，地方立法在制定法律責任條款時就顯得非常困難，而沒有嚴格法律責任的立法規范就難以落實權利義務的內容。因此，在賦予設區的市以較大立法自主權的同時，必然要賦予其在法律責任設定方面以更多的權力，應當允許一些地方針對某些特殊違法行為設定法律責任。

3. 擴大法律責任設定權是調動設區的市地方立法積極性的需要

“立法活動的本質，是立法機關運用法特有的調整手段對擬調整的社會關系予以規范，使其符合設定目標?！雹?《立法法》賦予了所有設區的市以地方立法權，使得設區的市可以為地方提供更多的法律規范，為地方的改革與社會治理提供法律依據。但當起草地方立法法律責任的條款時，卻遇到了法律的瓶頸，也是較為尷尬的問題：如果不規定法律責任，不僅立法不完整，而且因為沒有法律責任而使地方立法成為沒有牙的老虎，起不到震懾的作用，地方立法也將淪為宣傳口號;而規定了法律責任，就必須嚴格在上位法的權限內進行規定，不能違反上位法，特別不能超越上位法規定的幅度、種類、方式等，由此就只能對上位法的規定進行簡單照抄，而這種照抄還不如不規定。法律責任設定的嚴格限制，使得地方立法權不行使則覺得可惜，而行使了卻起不了多大作用。本來所希望的可以促使行為人遵守立法規范卻因為地方立法權限的限制而無法寫入法律責任之中。而當前相關上位法對地方立法權限的限制，很大程度上制約了地方立法規范法律責任的設定，難以實現賦予設區的市以地方立法權的初衷，使得地方立法基本限于可有可無的狀態，影響了地方立法規范的有效實施，更影響了地方立法的積極性和主動性，也使得國家普遍賦予地方立法權的初衷難以充分實現。

4. 擴大法律責任設定權為設區的市地方立法的存在提供必要的理由

按照《立法法》的規定，包括設區的市在內的地方性法規，在立法時堅持的原則：一是“不抵觸”原則，即在“不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下”，可以制定地方性法規。這種立法既有執行性的立法（執行法律、行政法規的事項），也有屬于地方事務范圍內的事項。二是不重復原則，即“對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定”，但可以作出細化等。然而，實踐中的問題是：一方面，留給地方立法的空間越來越少。隨著我國法制建設進程的加快，國家層面的法律越來越豐富;即使沒有國家的法律，也有行政法規的規定;即使沒有法律、行政法規，也往往有省級的地方性法規的規定，而到了設區的市這一級，基本上就沒有多少立法空間了。而按照不重復原則，對上位法已經有規定的，包括對法律責任的規定，設區的市地方性法規同樣不需作重復規定，這使得設區的市地方立法幾乎沒有生存的余地了，如果不允許設區的市地方立法在法律責任方面有一定的設定權，設區的市地方立法則沒有繼續存在的必要。另一方面，單純對上位法的細化不如不立法。有人認為，設區的市地方立法可以對上位法中的法律責任作必要的細化，使之更具有可操作性。實際上，細化問題不是立法問題，而是執法問題，即使不在地方立法中進行細化，也不影響現實的執法工作，因為執法本身也有一個自由裁量問題，可以在法律規定的幅度內，根據具體情況作出處理，作出裁量選擇，這也是執法機關執法裁量的表現;細化后，反而會因為考慮問題的全面而使現實執法陷入被動，而且在很多情況下，即使不通過立法的方式，行政機關也可以制定一個內部的裁量細化基準，或通過一個規范性文件就可以解決對上位法的法律責任細化問題，無需進行專門的地方立法。因此，如果地方立法只是在上位法的法律責任范圍內作出規定，不能超越上下限，實際上還不如不規定法律責任;而要保留并發揮設區的市地方立法這種形式，必然也要對設區的市法律責任設定權進行必要的賦予和擴大，使之與地方立法權的行使相對應。

此外，從上位法對地方立法法律責任設定權的限制的時代背景來看。對地方立法在行政處罰、行政強制等方面設定的限制，有其特殊的歷史背景，尤其是在制定《行政處罰法》的20世紀90年代，當時地方立法不夠成熟，立法人員素質也較低，立法水平不高，地方治理較為混亂，地方法治環境較差，對地方立法法律責任進行必要的限制有其合理性。但隨著地方立法的逐步成熟，限制地方立法法律責任的設定權的背景已經不復存在，各地法治水平和法治環境大大提高，對行政處罰等的限制已經完成了其歷史任務?？梢哉f，當前在地方立法領域的主要矛盾是，設區的市對地方立法的迫切性與法律對地方立法過于限制之間的矛盾，這個矛盾解決的路徑，就是要重新調整思路，賦予地方立法更大的設定權，適當擴大設區的市地方立法在法律責任設定中的權限。

四、擴大設區的市地方立法中法律責任設定權的具體建議

對設區的市地方立法法律責任設定權的擴大非常必要，而解決這個問題還是要從上位法對設區的市立法權限的規定著手。

1. 修改《行政處罰法》對設區的市地方立法權限設定的規定

在設區的市地方性法規設定行政處罰權的規定上，《行政處罰法》明確了“尚未制定法律、行政法規”和“法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定”等兩種情形，前一種情形包括設區的市在內的地方性法規可以設定一定的行政處罰種類，后一種情形則必須在“在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定”。目前，主要修改應該集中于第二種情形上。

首先，在行政處罰的幅度方面，應該允許地方立法根據本地經濟社會發展的具體情況以及當地違法行為程度等現實狀況，超出上位法規定的行政處罰的“幅度”。例如，對于交通違法現象，東部經濟發達、人均收入水平較高的地區就不能僅限于《行政處罰法》規定的處罰幅度，可以超出全國統一的標準，這樣才能達到懲罰和預防的效果。對于行政處罰的具體數額問題，在全國性的立法中不應作出具體規定，包括幅度上的規定，而應將此幅度或數額交由各地方根據本地情況進行規定，從而解決包括設區的市地方立法在內的對行政處罰的設定權問題;也可以采取“以法律設定的罰款數額為最低限度或最低幅度，地方立法不得低于這個限度或幅度，在此基礎上，由地方立法根據本地區的實際情況，結合該種違法行為對本地區的危害程度，決定是否適度提高罰款的限度和幅度?！雹?其次，在給予行政處罰的違法行為方面，應當允許地方立法對某些違法行為設定行政處罰。隨著設區的市地方立法特色化的增強，某些違法行為在上位法中找不到依據但又確實需要禁止的，就應當賦予設區的市在地方立法的法律責任中對該違法行為規定相應的行政處罰，也就是說，地方立法可以突破上位法規定的違法行為的類型，以有效避免由于上位法沒有規定該違法行為而無法進行處罰的問題。再次，在行政處罰的種類方面，應當允許設區的市地方立法對行政處罰種類適當創新。傳統的行政處罰的種類已經難以達到對違法行為的處罰效果，而且各地情況不同，也不便統一規定。比如，有些地方在地方立法時，對于某些違法行為，會將違法人列入黑名單、納入個人信用，這具有一定的懲處效果，應當鼓勵。當然，對這種創新的行政處罰種類的設定，必須嚴格把關，以必要為原則，要進行充分論證，而且在經過地方立法的嘗試后，及時將之上升為國家法律，以實現法制的統一。

上述對行政處罰的設定權，可以采取地方性法規與地方政府規章有別的方式進行賦權與擴權。地方性法規的設定權要盡量大一些，而地方政府規章，由于其立法的民主性不如地方性法規，而且出于對行政權力制約的考慮，其對法律責任的設定以依上位法的規定為主，只是在罰款幅度方面，可以允許其根據本地經濟發展的實際情況，作出一定的突破，以適應地方治理的現實需要。但為了防止其擅自擴大設定，在其罰款幅度超出上位法規定時，必須報本級地方人大常委會批準。

2. 修改《行政強制法》對設區的市地方立法權限設定的規定

對于行政強制措施的設定，《行政強制法》也規定了“尚未制定法律、行政法規”和“法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定”等兩種情形。其中，對于第二種情形，法律要求“地方性法規不得作出擴大規定”，或“法律中未設定行政強制措施的，……地方性法規不得設定行政強制措施”，需要作必要的修法。由于行政強制措施是一種對許多人影響更大的行為，因此，地方立法的行政強制措施的設定權，應主要考慮在地方性法規中的擴大，而不考慮地方政府規章。

首先，對于法律已經規定的，地方性法規是否可以作擴大規定？《行政強制法》實施于2012年，而許多單行的法律是在此前制定的，且至今未作修改。當初這些單行法律在制定時，雖然也規定了一些行政強制措施，但其適用的對象、條件非常有限，在表述上也不夠規范，隨著社會的發展，不僅適用對象發生了變化，而且適用條件也發生了變化，原有的適用對象和條件已經不適用當今現實的需要，特別是沒有將現實中出現的適用對象和適用條件包括進去。如果不允許地方立法在法律責任中有一定的設定權，不允許其作擴大的規定，將影響地方立法的實施。而在這些單行法律修改之前，必須允許包括設區的市在內的地方立法對一些行政強制措施的對象、條件作出擴大性設定，以適應地方治理的需要。其次，對于法律中未設定行政強制措施的，地方性法規是否可以設定？在《行政強制法》制定之前，普遍對行政強制措施的認識不夠準確，因此在一些法律、行政法規中沒有對相關的行政強制措施作出規定，甚至在后來的修改中，也有不少法律沒有考慮對行政強制措施的增加，導致地方立法在法律責任設定時找不到上位法的依據，但現實中又迫切需要對一些違法行為采取行政強制措施。比如，在水行政執法中，就需要對一些違法行為立即采取行政強制措施，以防止危害后果的進一步擴大。但由于現行法律規定中未設定行政強制措施，從而無法做到及時“制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大”。為此，針對此類情形，就必須允許設區的市地方立法在法律責任中作出某些行政強制措施的設定，比照“尚未制定法律、行政法規”的情形，賦予和擴大設區的市地方立法的法律責任的設定權。

此外，對于法律沒有規定行政強制執行的，地方立法是否可以設定行政強制執行？《行政強制法》對行政強制執行的設定限制嚴格，即“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行?！睂τ谛姓娭茍绦袉栴}，實際上可以分為：某一行政機關是否具有強制執行權和具有行政強制執行權的行政機關適用行政強制的情形等兩種情況。對于前者，顯然需要有明確的法律依據，法律沒有規定行政機關具有行政強制執行權的，則地方立法不得為該行政機關設定行政強制權;但對于后者，擁有行政強制執行權的行政機關，在適用行政強制執行的情形上，應該允許地方立法作出必要的設定。例如，在《中華人民共和國水法》中，對水行政主管部門的強制拆除這種行政強制執行適用于三種情形：一是“在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，或者從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的”;二是“未經水行政主管部門或者流域管理機構同意，擅自修建水工程，或者建設橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物、構筑物，鋪設跨河管道、電纜，且防洪法未作規定的”;三是“在飲用水水源保護區內設置排污口的”。但實際上，除此三種情況外，還會遇到其他情形。在這種情況下，應該允許地方性法規對該行政機關在其他情形上也可以設定行政強制執行，以確保順利執法。

3. 修改《立法法》中關于設區的市地方立法法律責任的設定

《立法法》規定的地方性法規的“不抵觸”立法原則和地方政府規章的“根據”立法原則，已經影響到設區的市地方立法的法律責任的設定。實際上，在立法事項權方面，《立法法》可以對設區的市地方立法事項的權限進行限制，但在設定法律責任方面，可以適當放松，允許地方立法在法律責任設定時，根據本地的情況，適當作出擴大的設定。因為這是保證地方立法實施的需要，不應與事項權的限制完全等同。為此，需要在《立法法》的相關條款中進行明確。

4. 制定與擴權和賦權行為相配套的措施

地方立法機關對所作的設定要舉行聽證。聽證制度的最大好處是促使立法者進行充分的調研和論證，論證其超出上位法規定的必要性和現實依據，并接受相關人的質詢。參與聽證的范圍不僅要包括相關行政機關，而且要有一定數量的行政相對人、專家學者的參與，以體現出嚴肅性和慎重性，避免立法者僅憑著熱情的非理性設定。審批機關要對設區的市地方立法法律責任設定進行嚴格審查。對于設區的市地方性法規，在生效之前要經過報省級人大常委會批準的程序，對此，批準機關要對設區的市地方性法規中法律責任設定的情況進行嚴格審查，設區的市地方立法機關也要在報送批準材料時附上設定的原因和理由以及聽證過程中各方的意見。對于缺乏必要性的設定，批準機關要予以糾正。立法機關也要對法律責任設定情況進行定期評估。鑒于設區的市地方立法法律責任設定雖具有地方治理的必要性，但也可能涉及到侵犯公民權利問題，除了在立法過程中進行嚴格把關外，還應該建立對其進行定期評估的制度?？梢悦磕陮Τ龇秶脑O定內容進行實施后的評估，了解其實施的效果以及繼續保留的必要性。對于不該設置或已經失去繼續保留必要性的設置，要依照立法需求及時予以取消。

注釋：

①《南通市水利工程管理條例》（2018年3月1日施行）、《連云港市市容和環境衛生管理條例》（2018年1月1日施行）、《泰州市綠化條例》（2018年1月1日施行）、《淮安市地下管線管理條例》（2017年11月1日施行）、《揚州市河道管理條例》（2017年1月1日施行）、《鹽城市揚塵污染防治條例》（2017年3月1日施行）、《常州市歷史文化名城保護條例》（2017年6月1日施行）、《宿遷市戶外廣告設施和店招標牌管理條例》（2018年1月1日施行）、《鎮江市非物質文化遺產項目代表性傳承人條例》（2017年10月1日施行）、《南京市房屋使用安全管理條例》（2018年1月1日施行）、《蘇州市禁止燃放煙花爆竹條例》（2017年8月1日施行）、《徐州市市容和環境衛生管理條例》（2017年5月1日施行）、《無錫市安全生產條例》（2018年3月1日起施行）。

② 肖萍、余嬌：《行政相對人法律責任設定之完善》，《江西社會科學》2014年第12期。

③ 李靜、于宏偉：《“老虎”不能沒有“牙齒”——關于法律責任設定的三個問題》，《中國發展觀察》2017年2期。

④⑤ 向立力：《地方立法發展的權限困境與出路試探》，《政治與法律》2015年第1期。

作者簡介：張春莉，江蘇省社會科學院研究員，江蘇南京，210004;江蘇高校區域法治發展協同創新中心、中國法治現代化研究院研究員，江蘇南京，210097。

（責任編輯 ?李 ?濤）