駐村第一書記對鄉村治理的作用研究

曾 丹

（吉林省社會科學院社會學所，吉林 長春 130000）

眾所周知，在我國城鄉社會的資源配置與分布中，鄉村所擁有的資源份額嚴重短缺，鄉村自我發展能力也相對不足。稅費改革以后，國家向農村源源不斷地進行資源輸入，來支援農村的建設。駐村第一書記的政策就是在這種治理背景下出臺的，作為國家對農村的人才資源調度在全國廣泛推廣開來。在鄉村振興的大背景下，作為一種嵌入力量，駐村第一書記的實踐如何從過去的國家資源調度到參與治理的蛻變，如何實現從對農村進行輸血到造血的轉型，在鄉村振興中駐村第一書記這一“外力”和鄉村的“內力”如何相互作用，是本文探討的核心問題。

1 問題的提出

關于鄉村治理的研究文獻可以說是汗牛充棟。作為從干部下派掛職鍛煉實踐中總結提煉出來的一項鄉村治理制度創新，隨著精準扶貧的推進，駐村第一書記支援村治已經在我國推廣開來，成為一項轟轟烈烈的政治運動。然而，由于其正式推廣的時間不長，還沒有完善的理論對此項工作進行具體指導，雖然有一些關于干部掛職鍛煉工作的學術論文和著作可供參閱，但是專門針對駐村第一書記參與村治進行研究的專著還比較少。目前，可查閱到知網上關于駐村第一書記對村莊治理的研究主要圍繞以下3個方面展開：①目前的研究主要集中在駐村第一書記助推精準扶貧上；②有學者從駐村第一書記對村民自治的推動作用角度來研究，如陳國申等［1］認為作為一種與村莊無利害沖突的外來幫扶力量，第一書記如果能準確定位、確立正式的工作原則、科學地開展工作，對村民自治就是一種積極力量；③有學者從第一書記對基層黨組織的重建來研究，加強了黨和群眾的聯系，是群眾路線制度化在新時期的一種嘗試。

綜上所述，當前關于駐村第一書記參與村治的研究較多集中于對駐村第一書記的宣傳教育上，深入的學術研究嚴重滯后于實踐，第一書記與村兩委的關系如何處理、第一書記的嵌入對村莊治理有何影響等諸多問題需繼續深化研究。因此，對駐村第一書記制度的研究就顯得十分必要和迫切。

2 駐村第一書記的政策背景及作用

2.1 駐村第一書記的政策出臺背景及演變

我國在2002年全國農村稅費改革時已經取消了提留款，取而代之向農村源源不斷地輸入各種資源，國家和農民之間的權利和義務關系發生了根本變化，農村基層治理的能力和權利被極大削弱的同時，鄉村治理面臨新一輪資源分配的矛盾。國家試圖通過一系列外部人才的輸入為薄弱的農村基層治理注入新鮮血液，來重塑國家與農民之間的關系。2015年中共中央組織部、國務院扶貧開發領導小組辦公室、中央農村工作領導小組辦公室三部門共同印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，決定向建檔立卡貧困村、黨組織軟弱渙散村以及民族地區、革命老區和邊疆、災后重建地區的一些村選派駐村第一書記。從歷史上來看，駐村第一書記制度是由解放初期的農村“工作隊”演變而來的，是一種反官僚化運作的運動式工作方法，更是中國共產黨“密切聯系群眾”“走群眾路線”的制度化運作機制［2］。

2.2 駐村第一書記在鄉村治理中的作用

如今，駐村第一書記已成為外部人才治村的一支中堅力量。在駐村第一書記及其工作隊的積極推動下，貧困村的村容、村貌、村治都得到了一定改善。駐村第一書記主要從以下方面改善村治。

2.2.1 聯結外部資源，利用所在單位的資源或個人的資源為貧困村謀福利。從吉林省的經驗來看，駐村第一書記主要是通過聯結外部資源給村莊帶來福利，從而參與到村莊治理中來，這也是駐村第一書記在扶貧中最受村民期待的一項。通過駐村第一書記聯結外部資源，包保村在這一過程中或多或少得到了一些資源來發展村治。中央要求駐村第一書記所在單位要給駐村第一書記工作全力支持，所以駐村第一書記帶來的不僅僅是自己的經驗智慧，還有包保單位的資源。各包保單位擁有的資源和權力大小不一樣，所以在幫扶過程中各包保村所得到的資源和幫扶是不一樣的，各包保村所得到的資源多少和幫扶力度取決于駐村第一書記背后的單位權力大小。

2.2.2 改善貧困村公共設施狀況和交通狀況。在當前的貧困農村，交通狀況都非常差：晴天道路凹凸不平，雨天泥濘不堪。道路問題不僅影響了村民的正常生活和出行方便，更阻礙了扶貧開發和經濟發展。而且貧困農村公共設施匱乏，大多數村莊連公共廁所都沒有。公共活動空間更是缺乏，沒有健身器材，更沒有文化活動室。“要想富先修路”，駐村第一書記到來后一般都想辦法給貧困村籌資修村道，改善交通狀況。資金充足的單位還建造了健身活動場所，發動村民植樹造林、改造農村的破舊圍墻等，在一定程度上改善了農村的村容村貌。

2.2.3 開發扶貧致富項目。推動精準扶貧是駐村第一書記下鄉的主要職責之一。從吉林省的情況來看，駐村第一書記主要從以下方面來開發扶貧。第一，發展庭院經濟。在白城市一帶，由于縣里有光伏項目扶貧，駐村第一書記進村主要負責帶領農戶發展庭院經濟，白城市土地屬于鹽堿地，適宜種植小米等谷類作物，駐村第一書記和村里的領導班子根據當地的土壤情況，發動農戶在自家庭院里種植小米，小米收獲后幫助貧困戶尋找銷路。第二，開發新的養殖業。白山市地處長白山脈，耕地少，農民靠土地獲得的收入低。駐村第一書記到來后根據當地情況發動貧困戶養蜂，成立養蜂合作社，并通過互聯網宣傳當地優質的蜂蜜，當年就實現了每戶貧困戶增收7 000元，成功實現了脫貧。

2.2.4 重建基層黨建。家庭聯產承包以后，黨組織基本退出了村級組織，造成了農村黨組織的空心化，在此期間，農村一些灰色勢力趁機填補了這個空缺，對村治造成了不良的影響。可以說，當前農村黨建形勢非常嚴峻，雖然各村具體情況不一樣，但總結起來有以下方面：①黨員老齡化嚴重，各村黨員平均年齡都在60歲以上，后備力量不足；②村黨支部多年沒有召開民主生活會，群眾不了解黨支部的作用；③黨支部凝聚力和戰斗力差，支部成員都為各自利益著想，群眾威望差。針對村黨建存在的問題，駐村第一書記首先重建村黨建制度，定期召開黨員大會，發揮黨員的帶頭作用；積極發展新黨員，為村治補充后備力量。駐村第一書記的到來在一定程度上重建了基層黨組織，為村莊治理注入了新鮮血液［3］。

由此可見，作為外部人才輸入的駐村第一書記治村發揮了一些積極作用。首先，駐村第一書記加強了對農村貧困地區的資源輸入。駐村第一書記基本都是來自政府機關事業單位，比起從來沒有進入過體制內的村干部，他們非常熟悉制度化的工作流程，為村里申請了很多項目。其次，駐村第一書記制度強調扶貧效率，設定扶貧脫貧致富的時限性，在一定程度上克服了傳統官僚制的僵化和散漫，在這套制度的激勵下，地方政府行為改觀很大，改變了地方政府的“不作為”狀態。圍繞駐村第一書記精準扶貧，不僅地方政府被動員起來，同時其他如企業單位和民間組織等行動主體也被動員和參與進來。地方政府開始由“消極行政”轉變為“積極行政”，由“無所作為”轉變為“有所作為”，彰顯出新環境下地方政府扶貧攻堅的決心和行動力［4］。

3 駐村第一書記參與村治面臨的困境

作為國家特定時期農村貧困治理的制度，駐村第一書記制度在活躍村治和改善農村貧困狀況方面起到了一定積極的作用。然而，作為一種外在力量的輸入，駐村第一書記給村治帶來很多變數，在實踐中也遇到一些問題。

首先，駐村第一書記參與治理遇到最大的困境是以形式上的制度化掩蓋著實質上的非制度化。從資源輸入鄉村的角度來分析駐村第一書記制度，能發現其在內容與形式上的沖突。從駐村第一書記開展工作的實效與力度看，往往受制于其派出單位所擁有的財力資源和權力地位、包保單位的支持與配合程度以及駐村第一書記的工作自覺性。由此，大家便易于理解各單位派出的駐村第一書記的扶貧成效為什么會差別這么大。

其次，駐村第一書記扶貧中帶來的資源引起村民之間新一輪資源爭奪——爭當貧困戶，從而引發了農村中新一輪的倫理危機。貧困戶不想退出，想一直享受國家給予的貧困待遇，大家以當上貧困戶為榮。扶貧資源喪失了救弱濟貧的初衷，變成見者有份的一杯羹。

可以說，目前大多數地區鄉村的現實基礎與鄉村振興戰略目標的實現存在很大的距離，注定了鄉村振興戰略是一個長期的戰役，那么作為國家支援農村建設的重要力量——駐村第一書記的選派政策需要作為一項長期的制度穩定下來，才能起到持續的支援農村建設的作用。