插花型貧困縣精準扶貧研究：以甘肅高臺為例*

付雨鑫

(蘭州城市學院 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730070)

一、插花型貧困縣甘肅高臺精準扶貧的重要意義

精準扶貧是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興“中國夢”的重要保障，是扶貧開發工作中必須堅持的重點工作。黨中央高度重視精準扶貧精準脫貧。習近平總書記多次強調：“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求；沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會。”多年來，經過《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》的實施，扶貧開發已由以解決溫飽為主要任務轉入鞏固溫飽成果的階段，貧困人口收入水平穩步提高，貧困地區基礎設施明顯改善，社會事業不斷進步，最低生活保障制度全面建立，農村居住生存和溫飽問題基本解決，發展差距的縮小也已達新階段，加快脫貧致富的成果已初步顯現。同時，也為促進全社會經濟發展、政治穩定、社會和諧、文化繁榮、生態良好發揮了重要作用。

近年來，作為插花型貧困縣的高臺按照省委、省政府“1236”扶貧攻堅行動總體部署，以新壩鎮和5個移民村為重點，以實現全縣全面消除貧困為目標，通過聯動扶貧、產業扶貧、基建扶貧、項目扶貧、培訓扶貧、對口扶貧等工作措施，狠抓任務落實。自從被確定為甘肅省插花型貧困縣之后，高臺堅持靶向攻堅，全力落實“六個”精準，全方位聚合幫扶力量和項目資金，著力打好脫貧攻堅硬仗，“插花型”貧困縣順利摘帽。2017年進一步完善聯系幫扶、投入保障、長效增收等機制，貧困發生率下降到2.39%，實施兩期易地扶貧搬遷836戶2866人，“扶貧100”保險試點順利啟動，“農村特困戶住房改造提升工程”全面完成。

高臺縣按照對象精準、目標精準、內容精準、方式精準、考評精準、保障精準的要求，創新扶貧開發方式，通過發展特色產業、引導輸出勞務、實施易地搬遷、加大教育培訓、社保政策兜底等方式，健全完善周向發力的扶貧力量整合機制，全面整合人力資源、社會力量、扶貧項目、扶貧資金，全力推進精準扶貧精準脫貧工作。以優化扶貧思路為中心，堅持黨委政府主責主導；以增加貧困人口收入為核心，大力培育富民主導產業；以提高農業綜合生產能力為重點，持續完善基礎設施條件；以提高農民群眾生活品質為主導，著力改善貧困村人居環境；以健全公共服務體系為抓手，讓貧困村群眾共享發展成果；以培育新型農民為目標，全面提升群眾能力素質；以增強貧困村班子服務力為基礎，不斷激發基層組織活力。通過對西北欠發達地區甘肅的插花型貧困縣高臺這一代表性典型案例的實證研究，總結其脫貧摘帽的寶貴經驗，可以為其他插花型貧困縣提供借鑒意義與參考價值。

二、插花型貧困縣甘肅高臺精準扶貧的困境分析

認真審視高臺縣精準扶貧工作也還還存在一些不容忽視的問題和困難。產業貧困的原因是多方面的，與干部群眾思想不夠解放、自然條件較差、基礎設施薄弱、土地收益不穩定等多方面的因素都密不可發，但也與我們在精準扶貧機制創新不足、機制健全不完善有很大的關系。

(一)扶貧資金投入有限，持續發展缺乏帶動資金

用于精準扶貧的資金既要用于改善水、路、渠、室等基礎設施，又要開展扶村、扶戶、扶產業工作，導致供需矛盾突出。近年雖然縣級財政收入保持較快增長(近5年年均增長14.6%)，但用于重點項目、政策性配套、民生保障方面的剛性支出也大幅增加，縣級財政難以保證扶貧工作的大額資金需求。即使貧困戶用申請到的扶貧資金用來發展見效快、收益穩的產業，也因為自身資金累積不足，存在“貸款修圈、無錢養羊”的尷尬。

(二)申請貸款門檻高，融資難的問題依然存在

由于省、市金融部門政策制定門檻較高，目前高臺縣除農村合作銀行外，工商銀行、建設銀行、農業銀行等在縣一級均沒有貸款發放審批權、在廣大農村均沒有營業服務網點，農村群眾貸款絕大多數通過農村合作銀行。高臺縣農村合作銀行就因存貸比過高，在監管部門要求下停止了對農村群眾的一般貸款，農業設施、養殖圈舍建設等受到很大影響。高臺縣在東聯等3個村探索開展農村土地經營權抵押貸款等試點工作，但受法律政策限制，推進難度大。同時，目前農村貸款中一般的還款期限多數在2年以內，與農業產業發展周期較長的現實相沖突。

(三)扶貧資源整合不夠，效益發揮不明顯

在扶貧開發工作中，資金安排上要求“各出一道菜，共辦一桌席”，力求效益最大化。但在實際操作過程中，由于受項目條塊限制、資金使用方向監管等多種因素制約，項目下達后已基本失去了整合余地，“撒胡椒面”、投向不準、上下對接不緊等問題時有發生，導致個別項目實施效率降低、實施成效受到影響。在部分基礎設施項目建設上，特別是很多投資高、規模大的基礎設施建設項目，由于上級部門下達指標有限，有的無法列入項目計劃，造成很多基礎設施項目無法實施。如高臺縣地處祁連山淺山區的新壩鎮，渠道等主要水利設施運行時間長，老化損壞嚴重，大部分水庫塘壩存在淤積、滲漏等問題，無法正常發揮調蓄作用，嚴重制約區域經濟發展。

(四)項目建設重爭取，持續管理跟進不力

一些鄉鎮、村只重視爭取多少項目、接受多少資金和物資，忽視對幫扶項目和物資的規范高效使用管理。如個別扶貧培訓項目注重追求參訓人數，而對培訓的實際質量和效果難以保證，部分群眾不愿專門花時間接受培訓。在種養業項目實施上，日光溫室、養殖圈舍建成后，后續監管和服務滯后，影響了扶貧項目綜合效益的發揮。實施整村推進項目過程中，一些貧困村把上級的財政扶貧資金看作“唐僧肉”，只想一口吞，不想能否消化、群眾是否接受。基層對個別項目的爭取有試一試的態度，導致個別項目批復實施過程中遇到水土不服、資金暫時“擱淺”問題。

(五)農村空心化問題突出，群眾素質有待提升

目前農村大部分年輕人外出務工，在家務農的以50歲以上的中、老年人居多，接受新技術、新觀念意識弱、能力差，種養業以粗放型為主，造成農業生產的科技含量低，產品質量差，附加值不高，市場競爭力較弱。同時，農村空心化造成二、三產業發展緩慢，農民素質提升難度大，培育貧困片區成長性支撐產業難度較大。

(六)基礎性工作量大面廣，基層干部工作壓力大

大數據平臺信息采錄由于表項數據多，邏輯性較強，工作業務量大，具有較強的專業性。縣鎮村工作人員素質千差萬別，工作精準度和時效性難以整齊劃一，數據錄入錯誤倍出，不能準確和及時的完成省市要求的數據錄入任務。信息數據發生變化，省市縣鎮村數據平臺均要變化，一但不同步，就會造成上下不一致的情況。另外如果平臺頂層統計口徑發生變化，將會牽扯到千家萬戶的統計資料，基層的難度將是一戶戶再上門核對、登記、填報，增加了更多的工作量。加之縣級扶貧干部編制較少，既要承擔專項扶貧項目和縣級配套項目的組織、實施和驗收，還要承擔整合項目的協調落實、大數據平臺建設運行、階段性報表材料報送及臨時性工作的安排等工作，任務十分艱巨，工作壓力較大。

三、插花型貧困縣甘肅高臺精準扶貧的創新經驗

抓好精準扶貧工作，要聚焦“扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效”六個精準總體要求，全力抓好“1+15”方案實施落地。要全面分析研究精準扶貧工作中存在的重大問題，著力謀劃推動精準扶貧的措施和辦法，貫徹執行好中央和省、市、縣委的各項決策部署，健全完善嚴格的研判機制、結合機制、推進機制、約束機制、兌現機制，確保精準扶貧精準脫貧目標順利實現。

(一)抓好四個結合，注重融入工作全局

精準扶貧工作是涉及社會各個方面和領域的綜合性工程。要著力改變就扶貧抓扶貧的意識，善于運用全局思維，把精準扶貧工作其他各項工作相結合，統籌謀劃，統籌推進。

1.與縣域經濟發展相結合，提升精準扶貧支撐能力

高臺縣屬于全省17個插花式貧困縣之一，屬于農業弱縣、工業小縣、財政窮縣，縣域經濟發展不起來，扶貧開發就有很大局限。要大力發展區域經濟，通過縣域經濟發展帶動精準扶貧，提升經濟對脫貧致富的支撐能力和拉動作用。這方面，主攻方向就是適應經濟發展新常態，要認真做好抓項目、引項目、建項目工作，著力抓好以制種為主的特色優勢產業、以工業能源為主的戰略新興產業、以旅游發展為主的富民多元產業的培育壯大，基本路徑就是抓好縣域經濟與整鄉推進連片開發的協調聯動，主要依托就是抓好農業產業化龍頭企業、各類農業專業合作社的輻射帶動，真正使精準扶貧與縣域經濟發展互促共贏。

2.與新型城鎮化建設相結合，改善貧困群眾居住條件

新型城鎮化建是推進精準扶貧的重大機遇。2015年，高臺縣被列入國家新型城鎮化建設試點縣，這將是高臺縣發展的重大機遇，也將是貧困人口向城鎮聚集的重要渠道。高臺縣新壩鎮等貧困鄉鎮自然條件相對較差，有的地方不適宜生存發展。我們要全力推動國家新型城鎮化綜合試點建設，著力提高城鎮綜合承載能力，將農民進城務工、移民搬遷和高臺的小城鎮建設統籌起來考慮，積極引導有條件、有意愿的貧困群眾在中心城鎮落戶定居。

3.與生態環境保護相結合，著力改善人居環境

精準扶貧，要金山銀山，還要綠水青山。群眾盼溫飽也盼環保，求生存也存生態。高臺縣貧困鄉鎮生態環境基本上都比較脆弱，越是貧困的地方，對自然資源和生態環境的依托度就越高。在精準扶貧工作中，我們絕不能以犧牲生態環境為代價換取一時的脫貧，要把保護生態作為扶貧開發的生命線，絕不能讓子孫后代因生態破壞陷入代際貧困的惡性循環。切實把生態保護、環境改善貫穿到精準扶貧的全過程，加大生態環境保護力度，嚴守生態紅線，真正實現生產、生活、生態空間“三生共融”，實現綠色脫貧。

(二)深化體制改革，注重破解脫貧難題

隨著精準扶貧的深入推進，我們面臨的體制瓶頸、機制障礙和深層次矛盾會越來越多，必須靠改革創新的思維、運用改革創新的辦法去統籌解決精準扶貧工作的困難和問題，力爭形成在全市乃至全省都有影響的扶貧模式和經驗。

1.要全面改革精準扶貧工作機制

習總書記明確指出，要“把有利于穩增長、調結構、防風險、惠民生的改革事項往前排”。對高臺縣來講，精準扶貧就是具有這些疊加效應的重大工作，要抓住精準扶貧工作中的主要矛盾，把改革擺在突出位置，改方式、改作風、改進制，真正形成一套適應高臺縣精準扶貧工作的運行優良的體制機制。

2.要制定重點傾斜扶貧

扶貧開發同政府各個部門工作密不可分，也同產業培育、資源配置、金融服務等領域的改革工作密切相關。定向幫扶是推進貧困地區穩定脫貧的力量源泉，是被長期實踐充分證明了的有效方法和工作導向。針對以往幫扶聯系力量在全縣“平均分配、總體分散”的弊端和問題，對全縣幫扶聯系力量進行大調整、大整合，切實聚焦到貧困片區、貧困村、貧困戶，著力提高組織保障水平。在制定出臺各行業、各部門改革方案時，要突出體現對精準扶貧的傾斜支持，并把主要改革精力擺在精準扶貧工作上，一步一步推進，一步一步落實，進一步形成各方協同推進的大扶貧格局。

3.體制機制改革要有效服務扶貧

高臺縣制定的“1+15”精準扶貧方案中，有很多舉措本身就是改革內容，對已經確定的改革事項，各部門要從講政治、顧大局、敢擔當，堅決有力地落到實處，不能打“小算盤”、“小九九”，更不能形成“中梗阻”耽誤改革和扶貧進程。方要善于從改革角度審視和謀劃扶貧，在不突破中央和省市政策框架的前提下，大膽探索、積極實踐，努力形成一套改革和扶貧相融合長效機制。

(三)找準重點支撐，注重關鍵領域突破

扶貧資金在推進貧困村、貧困戶脫貧致富進程中發揮著重要的催化劑和孵化器作用。要以資金整合作為精準扶貧的重點支撐，站在全縣大局對各類扶貧資金進行縣級集流、縣級分流，“做大蛋糕，分好蛋糕”保障扶貧資金使用效果。

1.建立縣級扶貧資金集流池

不斷拓展扶貧資金籌集方式和渠道，做到“多個渠道進水，一個池子蓄水”，通過多渠道集流解決“無錢扶貧”難題。主動作為，進一步加大省、市扶貧資金爭取力度。根據扶貧工作需要，經縣人大審議通過后，對財政預算進行調整，大幅提高財政扶貧預算資金。對縣財政當年結轉結余存量資金，以及當年增收部分的30%，全部轉入扶貧專戶，作為扶貧專項資金。強化各單位經費使用監管，各單位年度經費開支綜合節約20%以上，節余資金和各單位可靈活支配用于幫扶聯系的資金統一交縣財政，轉入扶貧專戶統籌使用，避免各單位直接向幫扶聯系村捐款捐物的財經紀律風險。廣泛動員企業及社會力量參與扶貧，愿意以資金方式參與扶貧的，鼓勵其將捐助資金交入財政扶貧專戶由縣級統籌使用。

2.強化扶貧資金集中科學配置

成立由縣政府分管領導任組長，財政、扶貧、審計、監察、發改、農業、貧困村所在鄉鎮等主要負責人為成員的扶貧資金分配評估領導小組，定期召開會議，將基層對扶貧資金的需求、使用方向、具體項目、預期效果、安全風險、群眾愿望等進行分析會商和集體評估，統籌分配，科學分流，做到“一個龍頭出水”，避免“誰喊誰受益、誰親誰得利”的問題，進一步提高扶貧資金投放使用科學性。

3.合理確定扶貧項目實施中群眾自籌資金比例

對基礎設施、產業增收、科技培訓、金融扶持、公共服務、環境整治、民生保障等各類扶貧項目進行系統分類，在深入調研的基礎上，對每一類項目科學確定群眾自籌資金比例，制定明細表，對照執行，既防止群眾等、靠、要傾向，又避免群眾負擔過重而致項目實施受阻。進一步健全扶貧項目、資金監督管理程序和考核評價制度，保障“資金用到扶貧上，好鋼用在刀刃上”。積極建議上級黨委政府適度調整扶貧項目資金的監管導向，在“沒有貪污腐敗行為、沒有優親厚友行為、沒有降低幫扶成效、沒有挪作非扶貧方向”的條件下，對經縣級同意的整合扶貧項目資金行為，堅持不問責單位、不追究干部。

(四)著眼發力重點，注重資源要素聚集

推進精準扶貧工作，各方資源和力量是基本依托和重要保障，資源聚集的程度、資源傾斜的力度、資源使用的精度至關重要。要從宏觀和微觀、政府和市場、內力和外力三個方面注重資源的優化配置，為精準扶貧聚集力量。

1.立足宏觀和微觀兩個層面

宏觀上，生產力布局要確定這樣的導向，就是把各類資源優先向貧困地區擺布，大型項目、重點工程優先向貧困鎮安排；勞動密集型產業轉移落地，優先向貧困傎引導；國有企業和大型民營企業新建的各類生產基地，優先向貧困地區布局，不斷增強貧困地區的整體經濟實力和帶動致富能力。我們可以安排一些縣上著重發展的光伏發電產業、農產品加工等產業入住新壩鎮，在帶動勞動力就業的同時帶動第二、第三產業的發展。由政府及聯村單位出面對農業龍頭企業的發展情況進行詳細調研，從龍頭企業的生產鏈條上尋找與貧困村、貧困戶的對接點，通過“公司+基地+農戶”、“公司+協會+農戶”的連接方式，密切農業龍頭企業與貧困村、貧困戶的聯結關系。微觀上，要根據各村、各戶不同的情況和需求，對癥下藥，精準施策，精確配置各類生產要素和資源。

2.立足政府和市場兩個作用

把政府掌握的資源配置使用好是最基本的要求，但一味等靠要政府資源，而不會用市場的辦法集聚社會資源，扶貧開發工作是搞不好的，我們一定要雙管齊下，以主動出擊的態度行動、把各方面的資源和力量植入到精準扶貧中來。

3.立足內力和外力兩個動力

面對艱巨繁重的扶貧任務，我們要進一步強化視野外拓的意識，跳出行政圈子，把各種力量匯集過來。在深化村村結對、村企結對、能人幫扶、黨群結對幫扶的基礎上，動員更多的民營企業、文明單位、慈善組織等社會力是，與貧困村、貧困戶建立結對幫扶關系。，同時，要抓住內因這個起決定性作用的因素，秉持窮則思變、窮不喪志的精神，正視滯后、不甘滯后的意志，借助外力、內生動力的品質，激發干部群眾參與、支持、推動扶貧開發的熱情和干勁，用自己智慧的頭腦和勤勞的雙手改變家鄉貧困落后面貌、創造幸福美好生活。

(五)統籌整合項目，注重扶貧精準程度

工作項目化、項目精準化，是推進精準扶貧的重要內容和內在要求，是做好新形勢下扶貧工作的基本功。部分項目配置分散、個別項目“水土不服”、與基層需要和群眾期盼對接不緊密等問題是扶貧開發工作實踐中不必避諱的矛盾之一。為此，必須立足縣情、聯系實際，創新方法，完善措施，將涉農項目向扶貧整合，將整合到的項目建立科學的計劃、分配、調整、落實機制，統盤謀劃、按需配方，精確落地，切實保障項目實效最大化。

1.上下對接建立精準扶貧項目庫

采取“群眾建議、村級摸底、上下結合、集中論證、逐個甄別”的辦法，篩選確定具體的扶貧項目，做到具體項目與貧困區、貧困村、貧困戶需求無縫對接。通過充實完善《高臺縣扶貧項目庫》，項目庫涉及金額達到2億元以上，并結合實際適時調整，扶貧項目全部通過項目庫實施。

2.統籌力量成立項目整合協調組

以縣政府分管領導任組長，相關部門主要負責人為成員，成立扶貧項目整合協調領導小組，對交通、水務、財政、國土、農業、林業、畜牧、衛生、教育、建設等各類涉農項目定期召開會議會商研究，一體化進行整合，在項目下達實施上向貧困片區、貧困村、貧困戶聚集。

3.按需配方實施基礎設施覆蓋工程

對貧困片區、貧困村的道路建設、渠道建設、人飲工程、電力設施、危舊房改造、村衛生室、文化活動室等基礎設施建設需求逐村進行全面系統調查摸底，列出沒有實現全覆蓋的“缺口清單”。針對新壩鎮特殊的“卡脖子旱”問題，強化破損干支斗渠、蓄水塘壩等基礎設施新建、改建及維修，并堅持“水越少越要節水”的思想，依托土地整理等項目在地理條件較好地村探索開展山區高效節水項目，最大限度疏通卡口。依托扶貧項目實施，整合各方面項目1億元以上，按需配方，掛圖作戰，合力攻堅，逐一銷號，當年實現基本基礎設施達標全覆蓋，著力夯實貧困村轉型跨越發展的基礎條件。針對建檔立卡貧困戶中許多農戶不愿改造危舊房的現實難題，強化項目資金整合力度，按照“項目投一點、政府貼一點、單位幫一點、農戶籌一點、面積小一點”的思路，推進農村危舊房改造及門面改建工程，完成暖泉村50戶221人易地搬遷項目，確保有修房意愿的農戶全部住上安全房。在此基礎上，以重點扶貧村、美麗鄉村示范村、新農村四化示范村、萬村整潔村為重點，持續推進以“村莊綠化、道路硬化、用水凈化、環境潔化、家庭美化”為主要內容的農村人居環境改善工程，著力提升農村環境整潔度和農村美化度。

4.服務延伸提升農村民生保障水平

堅持公共服務均等化導向，推動教育、衛生、文化、體育等公共服務資源向貧困村延伸。進一步建立更加公平的養老、醫療、救助等保障制度，擴大社會保障覆蓋面。穩步提高城鄉低保保障標準和補助水平，提高農村五保老人供養補助標準，積極推動“救助性脫貧”。建立村級養老試點，以五保老人、殘疾人、60歲以上的空巢老人及留守老人等為服務對象，修建生活照料、醫療保健、精神慰藉為主要工作內容的綜合托付養老服務中心1個，對7個鄉鎮的敬老院進行撤并整合，著力提升農村養老工作水平。