對農業(yè)適度經營規(guī)模之收入測算法的討論*
——基于對江蘇和上海的調研

陳彥彥

(黑龍江八一農墾大學 思政教研部，黑龍江 大慶 163319)

1 引言

促進農業(yè)適度規(guī)模經營一直以來都是我國以農業(yè)現代化為導向的一系列支農政策的重要組織部分。早在1984年的中央一號文件《關于一九八四年農村工作的通知》中就已明確提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，要“幫助農民在家庭經營的基礎上擴大生產規(guī)模，提高經濟效益”[1]。而2006年全面取消農業(yè)稅，并進入以工補農的階段以后，支農政策的方向更是明確導向促進現代農業(yè)的發(fā)展[1]。在這一政策導向下，全國范圍內主要出現了以農民合作社為代表的服務集中型和以家庭農場為代表的土地集中型兩種規(guī)模經營模式。而對土地集中型的規(guī)模經營模式，學術界和政府部門都將討論的焦點集中于一個核心問題：到底多大的土地經營規(guī)模算是“適度”的規(guī)模。

對于以上核心問題，爭論各方在具體的規(guī)模標準上始終沒能達成一致。此處，僅以糧食種植的適度規(guī)模問題為例。在實踐領域，不同政府部門對適度規(guī)模給出了不同的界定。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2014年印發(fā)的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》提出政策重點扶持對象為“土地經營規(guī)模相當于當地戶均承包地面積10至15倍”的經營主體。而筆者2016年在江蘇省調研過程，發(fā)現江蘇省相關政府部門確定的適度規(guī)模的標準是6.7～20.0 hm2；上海市相關政府部門確定的適度規(guī)模標準則是6.7～10.0 hm2。在學術界，不同學者也根據各自測算方法，對適度規(guī)模給出了不同的標準。如辛嶺，胡志全(2015)提出我國糧食生產適度規(guī)模的平均標準為7.3 hm2 [2]；錢克明，彭廷軍(2014)認為我國南方糧食生產的適度規(guī)模約為2.0～4.0 hm2，北方約為4.0～8.0 hm2 [3]；黃新建等(2013)基于江西省水稻種植情況，提出適度規(guī)模的標準為4.73～10hm2 [4]。

在學術界和政府部門對農業(yè)經營的適度規(guī)模具體測算方法上，主要有效率測算法和收入測算法兩種。所謂效率測算法是以經營主體獲取最大規(guī)模收益為測算標準[5]；而收入測算法是以專職農業(yè)從業(yè)者的收入能夠達到城鎮(zhèn)居民平均水平或入城打工農民平均收入水平為標準[6]。兩種測算標準中，效率測算法因在實踐中受到諸多因素影響，爭議較大；收入測算法作為衡量適度規(guī)模的標準卻得到了各方的一致認可[2，3,6]，一個關鍵的理由就是“公平”，即該測算方法體現了城鄉(xiāng)間收入水平的一致性。現有關于收入測算法的研究中，多集中于對該方法的應用，即以該方法來推算農業(yè)適度規(guī)模經營的具體標準。然而，筆者于2016年在江蘇省和上海市對這一測算方法的專門調研過程中卻發(fā)現，收入測算法本身也存在著問題，因而在實踐中面臨著挑戰(zhàn)。本文將基于筆者在江蘇省和上海市的調研，集中討論農業(yè)(本文討論范圍僅限于種植業(yè))“適度規(guī)模”經營測算法中的收入測算法存在的問題及相應的政策調試方向。

2 收入測算法下規(guī)模經營下限及現實挑戰(zhàn)

本文中所稱“規(guī)模經營的下限”是指農業(yè)經營主體為得到特定財政支持所要達到的最小經營面積。以江蘇省確定的糧食種植扶持政策為例，政府部門確定的重點扶持對象是經營規(guī)模在6.7～20.0 hm2的經營主體，因而糧食規(guī)模經營的下限就是6.7 hm2。

2.1 用收入測算法確定規(guī)模經營下限的原則

江蘇省確定規(guī)模經營下限的原則是，要保證在該最小經營規(guī)模水平上，從事某種農作物種植的專職農民的收入達到本地農民平均收入水平。上海市確定規(guī)模經營下限的原則叫做“結果公平原則”，即從事農業(yè)經營的最終收入不能低于社會平均收入水平。

從本質上分析，江蘇省和上海市對農業(yè)經營規(guī)模下限的確定方法是一致的，都是要保證專職的農業(yè)經營主體僅靠農業(yè)經營就能達到一定的收入水平。該收入水平以當地農民的平均收入水平或者以整個行政區(qū)域的城鄉(xiāng)平均收入水平為參照，最終使政府部門培育的新型農業(yè)經營主體能夠獲得較高的收入，進而有動力繼續(xù)從事農業(yè)生產經營。該規(guī)模經營下限會隨著其參照的平均收入水平的上升而調整。

從收入測算法確定規(guī)模經營下限的原則看，劃定適度經營規(guī)模的下限是保證農業(yè)經營主體獲得相對公平的收入，有利于維護農業(yè)經營主體利益；然而，以下江蘇省H市葡萄種植戶的案例表明，確定適度經營規(guī)模下限的公平原則實際上也是收入測算法設定的一道門檻——公平原則僅僅適用于對于被劃定在門檻之內的農業(yè)經營主體。

2.2 被支持政策排除的群體：傳統葡萄種植戶的案例

江蘇省H市有一個規(guī)模較大的葡萄種植區(qū)域。葡萄種植者以小規(guī)模傳統種植戶為主。2006年，該區(qū)域成立了果品協會，旨在從生產技術和銷售渠道上為農民提供服務。果品協會的成立的確為當地葡萄種植戶提供了尋求技術咨詢和拓寬銷售渠道的路徑。但是，普通葡萄種植戶的葡萄植株避雨設施建設問題卻一直難以得到解決。

果品協會的技術人員發(fā)現雨水對葡萄種植影響非常大。技術員為驗證雨水的影響，專門做了對比試驗，發(fā)現在其他條件都相同的情況下，有避雨設施保護的葡萄植株和沒有避雨設施保護的葡萄植株生長情況差別很大，用技術員的話說就是“棚里是青枝綠葉，棚外是殘枝敗葉”。在沒有避雨設施的情況下，要想讓葡萄植株健康成長，唯一的辦法就是加大農藥的用量，通過農藥來控制細菌的生長。雨水多的年份里，如2016年，沒有避雨設施的葡萄至少要施用15次農藥，還是會面臨減產1/3到2/3的重大損失；而有避雨棚的葡萄只需用藥5～6次即可保證產量。

避雨棚有以竹子為材料和以鋼管為材料的兩種。以竹子為材料的避雨棚就足以對葡萄植株起到保護作用，其每公頃地的建設成本約為4500元，可用3～4年。以鋼管為材料的避雨棚用的時間較久但成本也更高。由于當地的普通農戶種植規(guī)模普遍較小，種植規(guī)模不符合政策支持的標準，所以避雨設施建設成本需要完全由農民負擔。雖然近年來，果品協會的技術人員一直動員當地的廣大葡萄種植戶建設避雨設施，但是當地農民因避雨設施建設的成本，一直采用“賭博式”種植方法：就賭下一年會是好年景。

2.3 規(guī)模經營下限原則在實踐運用中的局限

從江蘇省H市葡萄種植戶的案例可見，雖然一定的財政支持會對這些較小規(guī)模農業(yè)經營主體的收入產生明顯的保障作用，且會對農業(yè)生產的生態(tài)環(huán)境改善和農產品質量提升做出貢獻，但是，由于這些較小規(guī)模的農業(yè)經營主體未達到適度規(guī)模經營的下限，因而被排除在政策重點扶持的對象范圍之外。誠然，這是一項以發(fā)展適度規(guī)模經營為目標的支農政策，從這意義上而言將小規(guī)模經營的農業(yè)生產者排除在外也在情理之中。然而，問題在于，這就使得以收入測算法確定的適度經營規(guī)模所依據的公平原則是非常狹隘的“公平”原則，即僅僅為保證個別農業(yè)經營主體收入水平的一種有針對性的公平。而且，下文將要論述的收入測算法確定的適度經營規(guī)模上限雖然遵循著同樣性質的公平原則，最終卻并未如適度規(guī)模下限般發(fā)揮門檻的作用，即最終并未將高于適度經營規(guī)模上限的經營主體排除在政策扶持范圍之外。

3 收入測算法下規(guī)模經營上限及現實挑戰(zhàn)

本文中所稱“規(guī)模經營的上限”是指農業(yè)經營主體為得到特定財政支持不能超過的最大經營面積。仍以本文第二部分所述江蘇省糧食種植扶持政策為例，規(guī)模經營的上限就是20hm2。如果經營規(guī)模超過20hm2，就不再被視為政府財政支持的重點扶持對象。

3.1 用收入測算法確定規(guī)模經營上限的原則

江蘇省確定規(guī)模經營上限的原則是，按照城鄉(xiāng)一體化的思路，要保證在該最大經營面積水平上，從事某種農作物種植的專職農民的收入能達到城鎮(zhèn)居民的人均收入水平，能撐起這一收入水平的農業(yè)經營規(guī)模才算合理規(guī)模。上海市確定規(guī)模經營上限的原則叫做“起始公平”，即不能在最初的耕地流轉環(huán)節(jié)就讓少數人占有太多耕地，因為單個的農業(yè)生產者經營規(guī)模過大，就會造成對其他想要進入農業(yè)經營領域主體的不公平。

除以上所述江蘇省和上海市對規(guī)模經營上限的確定原則外，筆者在調研中還了解到影響規(guī)模經營上限標準的另一個因素：從事非農就業(yè)的農民重新回流到農村的問題，即如果經營規(guī)模大到一定程度，使得從事農業(yè)經營收入遠遠高于非農行業(yè)收入，那么已經將土地流轉給種植大戶的農民就會有重新要回自己承包地的傾向。

從江蘇省和上海市的規(guī)模經營上限的確定原則可以看到，政府部門不鼓勵超過其確定上限經營規(guī)模主要基于兩點，第一是不能讓耕地太多地集中到少數人手中造成資源分配明顯的不公平，第二是不能讓受政策支持的規(guī)模經營者收入過多高于從事非農行業(yè)的農民，以防止農業(yè)經營領域過于激烈的競爭或對土地資源的激烈爭奪。然而，以下兩個案例卻表明確定規(guī)模經營上限的這兩個出發(fā)點在實踐中都遇到了挑戰(zhàn)。

3.2 規(guī)模經營上限的尷尬：土地流轉促進政策及草莓種植大戶的案例

筆者在調研過程中遇到的挑戰(zhàn)規(guī)模經營上限的兩個案例分別來自江蘇省H市和上海市F區(qū)。

江蘇省土地流轉促進政策的案例對規(guī)模經營上限“公平性”出發(fā)點的挑戰(zhàn)

江蘇省H市的促進土地規(guī)模經營政策為促進土地的流轉，專門出臺了相應的支持政策，即土地流轉達到一定規(guī)模的農業(yè)經營主體可獲得相應數額的政府補助資金。具體政策方案為，對流轉土地面積達到33.3 hm2以上，成立家庭農場或土地股份合作社的經營主體，政府部門補助10萬元；對土地流轉規(guī)模達到66.7 hm2以上的經營主體，補助20萬元。這一規(guī)模經營支持政策所表達出來的政策導向實際是，越是流轉土地面積越大的農業(yè)經營主體，得到的政策特別扶持力度越大。從這一促進土地流轉的支持政策可見，保證土地資源分配的公平性規(guī)模經營上限政策受到了土地流轉促進政策的挑戰(zhàn)。

上海市草莓種植大戶的案例對保證流轉土地穩(wěn)定性的挑戰(zhàn)

上海市F區(qū)的劉姓農戶十年前通過村委會流轉了10 hm2土地種植草莓，租期為七年。身為大學生的女兒擅長利用網絡資源進行宣傳和銷售自家草莓，因此該農戶的草莓名氣日盛并開始拓展到休閑農業(yè)領域。當地政府部門認為劉姓農戶家草莓種植的經營模式和經營規(guī)模符合政府扶持范圍，就給予了其相應的財政支持。在該農戶流轉土地的七年租期到期時，土地所有權人李姓農戶要求收回承包地，并以高于劉姓農戶所出租金兩倍的租金流轉了3.3hm2土地來建立草莓合作社。然而，劉姓農戶的基礎設施已經建好，而李姓農戶的承包地正好位于劉姓農戶草莓基地的中間位置，雙方爭執(zhí)不下，在政府部門協調下，由劉姓農戶賠償李姓農戶損失費28萬元，以補償李姓農戶為建立草莓合作社的前期投入和預期收益損失。

3.3 確定規(guī)模經營上限在實踐中的挑戰(zhàn)

由以上兩個案例可見，雖然規(guī)模經營上限的確定意在解決資源分配不公和土地流轉穩(wěn)定性問題，但是，江蘇省H市的土地流轉促進政策卻表明規(guī)模經營標準確定的規(guī)模經營上限主要是專門針對家庭農場的發(fā)展促進政策，超過規(guī)模經營上限的經營主體(包括家庭農場)實際上享受到的是另外的補貼政策；上海市F區(qū)草莓種植大戶劉某的案例表明，農業(yè)經營領域的競爭問題或流轉土地穩(wěn)定性的問題遠非限定規(guī)模經營上限可以解決。規(guī)模經營上限確定的兩個出發(fā)點均在實踐中遇到了挑戰(zhàn)。

4 對收入測算法的原則與現實困境的解析

通過前述分析，可以發(fā)現與效率測算法不同，適度經營規(guī)模標準的制定者宣稱，以收入測算法確定農業(yè)經營的適度規(guī)模最主要的依據是“公平”的理念。而政府部門之所以在標準制定上強調這一公平理念又是源于要體現公共財政使用公平性和城鄉(xiāng)收入分配公平性的需要。然而，無論是從理論上還是從現實困境中都可以發(fā)現，農業(yè)規(guī)模經營的收入測算法并未如其所宣稱的那樣體現公平的理念。

4.1 對收入測算法下公共財政使用公平性的分析

政府部門確定農業(yè)適度經營的規(guī)模是為了對適度規(guī)模經營主體進行重點的財政扶持。前述江蘇省和上海市確定的適度經營規(guī)模上限和下限，就是為了將公共財政資金用于支持規(guī)模適度的經營主體進而避免造成公共財政使用的不公平。然而，從江蘇省H市的案例可見，無論是下限標準下被排除在支持政策以外的小規(guī)模農業(yè)生產者，還是促進土地流轉的政策對適度規(guī)模上限的挑戰(zhàn)，都表明收入測算法下的公共財政使用也未必公平。

收入測算法確定的適度經營規(guī)模仍是將大量的小規(guī)模農業(yè)生產者排除在政策重點支持范圍之外。這一點與已被批判的規(guī)模經營促進政策對較小規(guī)模農業(yè)生產者生產空間的擠壓并無不同[7-8]。在江蘇省H市調研過程中，當地果品協會的技術人員一直表達希望政府部門能出臺一些專門針對一些小規(guī)模種植戶的支持政策或項目，以幫助當地農民改進傳統的種植模式。因為，雖然小規(guī)模的葡萄種植不符合政府支持的規(guī)模標準，但是卻是當地農民家庭收入的重要組成部分。

收入測算法確定的適度經營規(guī)模上限并未高于該上限規(guī)模的經營主體排除在政策的重點支持范圍之外。如本文引言中所述，農業(yè)規(guī)模經營的促進政策一直都是我國一系列農業(yè)現代化政策的重要組成部分。江蘇省H市對大規(guī)模的農業(yè)經營主體的財政補貼政策正是規(guī)模經營促進政策之一。以收入測算法確定適度經營規(guī)模并給予相應財政支持的政策亦為規(guī)模經營促進政策之一。從這一點上看，二者性質并無不同。超過適度經營規(guī)模上限的經營主體雖未必能獲得政府部門對適度規(guī)模經營者的補助，卻可以獲得其他名目下的財政支持。從這一意義上而言，僅就收入測算法確定的適度經營規(guī)模談公共財政資金使用的公平性是存在問題的。

4.2 對收入測算法下城鄉(xiāng)收入分配公平性的分析

江蘇省和上海市雖然均以收入測算法確定了農業(yè)經營的適度規(guī)模，但是筆者調研過程中，相關人員表示，政府部門確定適度經營規(guī)模的范圍，并不意味著不允許在適度規(guī)模范圍以外的經營主體存在。確定適度經營規(guī)模的具體數值只是為明確政府部門的重點扶持對象。江蘇省和上海市相關政府部門工作人員都認為當農業(yè)經營主體的經營規(guī)模超過適度規(guī)模經營上限就具備了較強的盈利能力，因而不再需要政府補貼。如此看來，一方面，收入測算法計算出來的適度經營規(guī)模是被視為盈利能力尚不足的規(guī)模，因而需要政府補貼；另一方面，收入測算法計算得來的適度經營規(guī)模上限已經使得農業(yè)經營主體能夠獲得與城鎮(zhèn)居民平等的收入水平，但是農業(yè)經營主體卻能獲得政府部門的額外支持，并取得高于城鎮(zhèn)居民平均收入水平的經營收入。從第一方面來看，收入測算法計算出的經營規(guī)模很難說是真正的“適度”，因經營主體尚需政府部門支持才能保證相應的盈利能力；從第二方面看，對收入測算法確定的適度規(guī)模經營主體進行重點政策扶持并非如政策的出發(fā)點所稱使得農業(yè)經營主體與城鎮(zhèn)居民及全職從事非農職業(yè)的農民平等的收入。

4.3 對收入測算法下流轉土地穩(wěn)定性的分析

如前文所述，以城鎮(zhèn)居民的平均收入或從事非農職業(yè)農民的平均收入作為標準來測定農業(yè)的適度經營規(guī)模的另一個出發(fā)點是，為保證流轉土地的穩(wěn)定性。然而，上海市F區(qū)草莓種植戶劉某的案例表明，流轉土地的穩(wěn)定性遠非劃定一個適度經營規(guī)模可以維持的。雖然在劉某的案例中，流轉土地的糾紛最終得以解決，但是其解決方式卻留下了隱患——其他農民亦有可能效仿李某以獲取高額補償。筆者調研過程中，政府部門工作人員認為，雖然從理論解決這種流轉土地的糾紛并不困難。但是，進城務工農民在缺乏其他收入保障的情況下，土地仍是其尋求最后保障的依靠。因此，要保證流轉土地的穩(wěn)定性或規(guī)模經營的穩(wěn)定性，不應將拉平農業(yè)經營收入與非農職業(yè)收入作為著力點，并以此為依據劃定農業(yè)經營的適度規(guī)模。

5 結論與討論

以收入測算法確定農業(yè)經營的適度規(guī)模有其價值。它使得學術界和實踐界長時間討論的“適度規(guī)模”有了一個確切的參照標準，回答了何為“適度”的問題。更為重要的是，相比于效率測算法單純以經濟效益為指標的特點，收入測算法在一定程度上表達著公平與效益并重[9]的目標追求。尤其是“公平”的原則，在確定適度經營規(guī)模的上限和下限時均被作為重要的依據。收入測算法的這一特點使其得到了學術界和實踐界的廣泛認同。

關于“公平”問題的討論由來已久。一直以來，功利主義的公平觀、羅爾斯式的維護天生處于底層人利益的差異原則、彌爾頓·弗里德曼式的自由主義的公平都不乏各自的擁護者，而又彼此間互相批判難較高下[10-11]。然而，本文中對農業(yè)規(guī)模經營收入測算法所依賴的公平原則的檢審，并非是要加入到底何為“公平”這一古老的論戰(zhàn)。因為本文對收入測算分所依據的公平原則的討論，并不是一種廣義的公平性質的討論，而是分析其自身的狹隘性及面臨的現實困境。很明顯，收入測算法所依據的公平原則已經限定了該公平原則的適用對象為經營規(guī)模在“適度”規(guī)模范圍內的農業(yè)經營主體，于是便出現了前述學者們所批判的規(guī)模經營促進政策對小規(guī)模農民生存空間的擠壓[7-8]。然而，現有研究成果所進行的相關討論，更多的是對規(guī)模經營促進政策實施效果的評價，而未涉及對適度經營規(guī)模測定的依據收入測算法本身的檢審。從前文論述可見，這種目前被各界普遍認可的測算方法確定的原則尚值得商榷，且在實踐中已經面臨著一些挑戰(zhàn)。

如果切實從公平原則出發(fā)，政策支持的著力點應該不是去甄別到底要支持何種規(guī)模的農業(yè)經營主體，而是去提供有利于農業(yè)產業(yè)發(fā)展的公共服務。一個區(qū)域內的一類農業(yè)經營主體均是統一的經營規(guī)模和經營模式恐怕也很難說是一種科學合理的布局。更何況早有經典研究成果證明人力資本積累情況而非土地規(guī)模等因素才是影響農業(yè)走向現代化的關鍵因素[12]。農產品消費需求的多元化需要的是農業(yè)生產領域經營主體、經營類別和經營模式的多元化。農業(yè)生產規(guī)模最終會因生產區(qū)域、經營品類、消費需求、政策環(huán)境等諸多復雜因素的綜合作用而形成不同的層次。農業(yè)“適度”經營規(guī)模最終也將是諸因素共同影響下[13-18]的、主要由市場力量而非政策力量確定的數值范圍。而相應的農業(yè)支持政策應該是促進農業(yè)產業(yè)不同環(huán)節(jié)[19-20]、為雖不同規(guī)模但同樣具有市場競爭力的各類經營主體提供扶持的完整政策體系。如此一來，就不會出現針對不同類別經營主體間政策的沖突。