淺談草原供給側結構性改革的主要任務

莊文發，楊威

（遼寧省畜牧獸醫局，遼寧 沈陽 110001）

草原是重要的自然資源，我國有草原近4億公頃，是面積最大的陸生生態系統，具有不可替代的生態、經濟、文化功能。但長期以來對草原地位認識不充分、建設投入不足、保護力度不夠，嚴重影響草原綜合功能全面發揮和草原地區經濟社會均衡發展。全面準確認識草原的綜合功能，正確分析判斷存在的問題，精準推進草原供給側結構性改革，加快補短板、調結構、優質量、增效益、強功能，是充分發揮草原綜合功能特別是促進草原地區社會、經濟、生態、文化加快均衡發展的現實要求和客觀選擇。

1 草原的主要作用

1.1 生態功能本源性作用草原具有獨特的防風固沙、保持水土、涵養水源、凈化空氣、培肥地力、維護生物多樣性等生態功能。當草原植被蓋度達到30%～50%時，近地面風速可削減50%[1]；當植被蓋度達到70%時，6級強風才可引起風蝕[1]。監測結果顯示，遼寧西北部地區沙化草原治理后地表植被蓋度由30%達到66%，土壤侵蝕由2 800 t/km2下降到550 t/km2，土壤徑流系數降低66.4%，土壤蓄水效率由21%提高到79%。青藏高原草原是我國主要水源涵養區，是長江、黃河、瀾滄江發源地。草原可以調節溫濕度、吸收CO2、釋放O2、吸附塵埃等。夏季草地溫度比裸地低3～5℃、冬季高6℃左右[1]；良好的草坪每25 m2就可以吸收一個人呼出的CO2[1]。豆科牧草可以固氮，紫花苜蓿每年可以固氮225 kg/hm2、草木樨固氮能力為110～135 kg/hm2，種植苜蓿2～3年后種植玉米可以增產14.3%～9.9%。草原是生物多樣性的重要載體和動植物基因資源庫，我國草原有飼用植物6 704種，草原上繁衍的野生動物達到2 000多種，主要放牧家畜品種有250多個[2]。草原是我國藏羚羊、藏野驢等一大批特有品種珍惜野生動物的重要棲息地。在特定的自然條件下，草原構成了特定地區“唯一”的本源性自然植被系統，其生態功能不可替代。

1.2 經濟功能基礎性作用草原是特定地區基礎性土地資源，其植物層通過光合作用匯碳固氮產生牧草，牧草直接為畜牧業生產提供飼料資源，畜產品是牧民經濟收入、生產生活資料的基本來源。畜牧業是草原地區的主導產業，是牧區發展現代農業、實現農牧民增收的支柱產業，也是綠色食品、醫藥原料的重要生產基地。2016年全國天然草原干草產量約32 029萬噸，載畜能力約25 175.5萬羊單位[3]，有效支撐了草原牧區畜牧業持續健康發展和農牧民增收。牧區半牧區是我國牛羊產品重要生產供給基地，2015年全國268個牧區半牧區縣（旗、市）牛肉、羊肉、奶類、毛絨產量分別占全國的22.6%、34.2%、23.2%和52.8%[3]。草原畜牧業是的農牧民收入的主要來源，2015年全國牧區半牧區縣（旗、市）牧民人均純收入8 078元，比上年增長28.5%[3]。草原還是重要的醫藥原料寶庫，生長著天然甘草、麻黃草、冬蟲夏草等上千種重要中草藥材資源。在特定的自然資源條件下，草原承擔了畜牧業生產和牧民生活資料提供者的基礎性作用，其經濟功能不可替代。

1.3 文化功能承載者作用草原地區承載著在特殊時空條件下長期積累形成的文學藝術、民俗制度、思想理念等獨特的民族文化功能。草原文化特色鮮明、絢麗多彩、感染力強，其核心價值取向是人與自然、人與人和諧、包容、共存，主旋律是昂揚向上。內蒙古草原的草原那達慕、藏區草原的格薩爾王等說唱藝術、新疆草原的維吾爾（哈薩克）歌舞文化等等一大批優秀草原歷史人文文化[4-6]，都具有鮮明的民族特色，是祖國文化瑰寶的重要組成部分，展現出了獨一無二的感召力，充分展示了生活在祖國大家庭中草原民族的自豪和自信，始終傳遞著巨大的正能量。草原是旅游觀光的重要目的地，其獨特的自然景觀、民俗文化、地域特色，構成了重要的特色景觀文化。草原牧民經過長期實踐沉淀，形成了約定俗成的“逐水草而居”、“四季游牧”等生產生活方式，實質是人與自然和諧的樸素價值觀的體現，是科學利用草原資源的具體表現形式，是自然辯證法在草原利用管理實踐中的自覺應用，無不蘊含著深刻的思想文化內涵。在特定的草原地域時空背景下，草原發揮著民族文化的主要載體作用，其文化功能不可替代。

2 草原供給側結構性問題

2.1 生態功能發揮不到位

2.1.1 長期以來個別地區對草原的定位偏離其基本屬性一些地方在國土分類中基本把草原劃分為其他草地類別，并以此為依據進一步劃定為未利用地，進而將草原定位在后備土地資源層面上，用于解決建設用地占補平衡、耕地占補平衡等，草原地位被嚴重弱化，致使草原管理難，造成天然草原特別是優質天然草原減少趨勢難以有效遏制，草原生態功能不斷弱化。

2.1.2 對草原生態功能認識不到位長期以來，片面強調草原保障畜產品供給的經濟功能，當草原經濟價值與生態功能發生矛盾時，草原基本上都要給經濟建設讓路，草原生態優先的戰略定位有名無實，致使草原利用強度過大、生態功能幾近喪失。

2.1.3 草原生態惡化問題依然突出近年來，雖然草原保護管理力度明顯加大，草原生態環境惡化的勢頭有所遏制，但非法開墾占用、超載過牧、保護不力等問題仍比較突出，可利用天然草原不同程度退化、生產力水平下降等問題沒有解決。從總體上看，面積減少、生產力水平下降、生態功能降低等問題依然是草原生態保護建設的最大短板。

2.2 經濟功能發揮不充分牧區半農辦牧區與其他地區相比的主要問題是發展不平衡、不充分。主要表現在以畜牧業為主的經濟結構相對單一、產業支撐能力比較脆弱、總體產出水平“三低”問題突出。

2.2.1 天然草原生產力水平低全國約1.5 hm2草原才可以飼養1個羊單位，而新西蘭每公頃草地可養羊15～20只，最高25只以上[7]。

2.2.2 人工草地比例低全國人工草地占草原的2.1%，美國人工草地為13%，耕地面積的一半以上用于生產牧草飼料；加拿大20%的耕地用于種草；西歐、北歐人工草地大多占草地面積的50%以上；新西蘭人工草地占草地面積的69.1%[8]。

2.2.3 牛羊出欄率低主要牧區?。▍^）牛羊出欄率分別比全國平均水平低1.8個百分點和13.2個百分點。以天然草原為主的草原地區資源稟賦局限性大，農業產業結構以畜牧業為主的相對單一性，放牧為主及基礎設施落后的草原畜牧業總體產出水平“三低”等，進一步拉大了牧區半牧區與非牧區的發展差距。

2.3 文化功能發揮不全面文化產業鏈尚未形成，主要表現在草原文化產品開發單一化、產業發展碎片化、功能發揮低效化等方面。在一些地區欣賞自然風光的草原觀光旅游發展較快，但更深層次的自然景觀賞析、特色文化鑒賞、地域人文體驗等綜合文化產業鏈接不夠，草原地區深厚的歷史、人文文化發掘特別是轉化為文化產業和經濟效益的綜合功能尚未充分發揮。即使在一些文化產品開發較好的地區，也存在文化產品開發同質化現象，差異化特色化不夠鮮明。草原地區得天獨厚的綠色產品、品牌產品與文化產業的組合包裝不夠，價值亦被打折扣。

3 推進草原供給側結構性改革的主要任務

3.1 補強草原生態功能生態效益是草原最基本、最重要的功能。但現實是草原生態功能被嚴重弱化，恰恰成為主要短板，必須綜合施策，盡快補齊生態功能短板。

3.1.1 強化草原生態功能認識強化大生態發展理念，堅持“山水林田湖草”統籌規劃、統一施策、同等重視、協調管理。明確草原是干旱半干旱地區長期自然選擇形成的基礎性土地資源、在特定的自然條件下生態功能不可替代性的戰略定位，突出草原與其他自然資源相比更加具有基礎性、特殊性、不可替代性的特點，確立生態優先的草原保護建設利用理念，加大草原生態功能宣傳普及力度，提高社會認知程度。要從根本上扭轉草原是“后備土地資源”的錯誤認識，堅決遏制肆意開發占用、任意種植開墾亂象。

3.1.2 強化草原生態保護制度建設 依法加強草原總體功能區規劃設計，從制度層面上明確哪些是必須嚴格保護的生態功能區，嚴禁開發利用，哪些是應該適度限制性開發利用的區域，哪些是可以開發利用的區域，在此規范下推動建立尊重自然、順應自然、保護自然的草原資源保護建設、開發利用的決策、實施、監督工作機制和管理制度，實現草原數量、質量、生態三位一體保護建設利用。依法加快推進草原確權發證，明確草原法定“身份”，實現事實草原與法定草原一致，打牢依法有效管理草原的基礎。加快劃定草原生態保護紅線，依法落實基本草原保護制度，嚴格實行基本草原保護管理。探索建立草原生態公園管理制度，建立國家級草原生態保護區。

3.1.3 完善草原生態補償機制依法落實草原征占用管理規定，嚴格草原審核、審批、植被恢復費收繳及其使用管理。提高草原生態補償標準，凡是用于生態建設的草原確保全部實行國家補償制度，補償標準不僅要與林地、灘涂等自然資源具有可比性，而且要充分考慮與草原直接經營收益相比具有代償性。加大草原生態補獎力度，既要擴大現有草原生態補獎政策規模，做到生態草原補償全覆蓋，更要提高補獎標準，確保禁牧、減畜牧民在為全國生態建設做出貢獻時經濟方面不吃虧。

3.1.4 依法強化草原監督管理加強草原執法保護隊伍建設，重點圍繞監管人員不足、技術裝備落后、執法能力不強等問題，增加編制、加大投入、強化培訓，盡快建立健全與草原生態保護建設需要相適應的監督管理隊伍。加大草原違法案件查處力度，做到凡是破壞草原的違法案件必須依法查處。要及時曝光一批具有代表性的重大草原違法案件，發揮震懾作用，努力營造不敢違法、不能違法的社會氛圍。落實好領導干部草原生態離任審計和終身責任追究制度，切實提高各級領導干部的草原生態保護意識，從根本上改變草原生態功能被人為弱化的局面。

3.2 調優草原經濟功能

3.2.1 調好草原利用結構主要是強化天然草原規劃管理，合理利用草原資源。要因地制宜、因時制宜、因畜制宜編制實施草原保護利用規劃，在確保生態效益優先的前提下，實行草原差別化利用管理。對自然生態條件差、草原已經破壞、“三化”嚴重的天然草原實現嚴格禁牧制度，促進草原休養生息；對自然條件較好、草原植被適宜、或禁牧后恢復較好的草原，在科學核定的載畜能力范圍內實行有計劃的劃區輪牧、季節放牧管理，降低畜牧業生產成本，實現草原生態保護、畜牧業經濟發展、牧民增收多贏；對牧草生長條件好、產草量高的草原，實行刈割方式利用，解決冬春季節優質牧草供給不足問題，保證畜牧業科學發展。

3.2.2 調強牧草有效供給結構重點是大力推進人工草地建設，大幅度增加人工草地面積和產出水平，有效滿足畜牧業發展需要。牧草有效供給不足、優質牧草嚴重短缺是草原牧區畜牧業經濟發展和牧民增收的關鍵限制因素，解決這一問題的根本出路就是大力推進人工草地建設，提高牧草生產和供給能力。

3.2.2.1 大力推進耕地種草要樹立大農業、大種植業、大食物安全觀念，統籌種植業與畜牧業、糧食作物與飼料作物生產的關系，從提高供給能力的角度出發，把增加生物產量高、產品質量好、市場需求旺的青貯作物、優質牧草生產面積作為調整種植業結構的重點，擴大飼料作物種植規模，建立高質量人工飼草地，形成既增加牧草有效供給保發展、又有利于天然草原休養生息保生態的雙贏大發展格局。

3.2.2.2 加強天然草原改良等人工種草建設因地制宜實施天然草原補播改良、施肥灌溉、圍欄封育、鼠蟲害防治等綜合技術措施，通過采取加大草原設施化建設力度、提高人為科學干預水平、嚴格控制使用強度等措施，促進草原植被恢復，加快高產穩產人工草地建設步伐，提高天然草原牧草生產水平和有效供給能力。

3.2.2.3 加快牧草加工業發展按照原料有來源、市場有保障、成本盡量低的原則，加快發展干草及其產品、各類青（半干）貯產品等優質牧草、農副產品加工業，有效解決長期存在的飼草料供給總量不足、質量不高、損失嚴重等問題，推動畜牧業舍飼圈養，降低草原利用強度。

3.2.3 調優畜牧產業鏈結構解決草原牧區發展不平衡、不充分問題，關鍵是要立足草原資源優勢做大做強草原畜牧業產業鏈，核心是加快一二三產業融合發展。加快草原畜牧業一二三產業融合發展，是解決牧區發展不平衡、不充分問題的“牛鼻子”，要把強龍頭拉動鏈接、抓數量適度發展、拼綠色品牌效益、保生態經濟雙贏作為調整畜牧業供給側結構性改革的主要抓手。要重點強化龍頭企業建設，建立一批生產規模大、加工數量多、帶動能力強的畜牧業生產、加工龍頭企業，依托龍頭企業拉動畜牧業標準化生產、規?；庸ぁ⑵放苹洜I，以質量建設為重點，實現草原畜牧業產業鏈的各個環節上水平、提檔次、增效益。要重點發展畜產品加工業，畜產品加工環節薄弱是草原牧區畜牧產業發展的瓶頸，必須把畜產品加工業作為供給側結構性改革的重中之重，通過扶持本地企業、引進外埠企業、吸引工商資本、利用民營資本等多種措施，建立健全畜產品加工業體系，拉長畜牧業產業鏈、提高畜產品附加值。要打造好草原生態畜牧業品牌，生態綠色是草原牧區畜牧業的最大優勢，更是社會認可的品牌和效益增長點。要緊緊圍繞“草原生態?！薄ⅰ安菰鷳B羊”等綠色產品，下功夫做強做靚草原畜牧業生態品牌，真正把草原地域資源優勢轉化為戰略品牌優勢、區域經濟優勢、均衡發展優勢。

3.3 做好草原文化功能

3.3.1 打造特色旅游觀光文化草原自然風光獨特、美食特點突出、居住方式特異，一直以來都是旅游者賞草原風光、品特色美食、享民族文化、滌心靈塵埃的重要目的地，但普遍存在同質化比較嚴重問題。要在打造、開發特色景觀產品上下功夫，形成有特色的地方景觀品牌，使游客賞不一樣的風景、品不一樣的美食、居不一樣的民宅，避免因同質化嚴重而產生到一地等于游同類的“被觀光”的厭倦感。

3.3.2 弘揚傳統民族文化要深入挖掘博大精深草原傳統文化的內涵，科學利用“逐水草而居”、“四季游牧”、“合理輪牧”的生產生活必須順應自然的“和諧”文化精華，推動人與自然和諧共存；不斷發揚自覺遵循村規民約的“德治”文化傳統，促進鄉村有效治理；緊緊依靠長期流傳的歌舞詩賦等喜聞樂見的“宣傳”文化形式，牢牢把握傳遞正能量的文化陣地；始終弘揚生態優先科學利用草原的“生態”文化特質，實現草原保護與經濟發展共贏。

3.3.3 打造優質文化產業鏈 堅持文化產業建設與經濟社會發展相結合，大力推進文化產業化發展，拉長優質文化產業鏈。文化產業建設要立足于與宣傳本地區自然風貌、人文風情特質、地方綠色產品、提升社會關注度結合起來，要立足于與開發包裝特色旅游產品、綠色畜產品、拓展農畜產品市場銷路、提高各類產品附加值、市場占有率和經濟效益結合起來，要立足于與推進地區文化繁榮、經濟發展、社會進步結合起來，打造優質文化產業鏈，提升草原文化的宣傳、服務功能，實現文化產業興旺、經濟持續發展、社會不斷進步。

3.3.4 規范草原文化管理 強化草原文化開發規劃管理，防止盲目建設、過度開發、無序利用，必須在優先保護生態環境、有利于文化產業良性發展的前提下開發利用草原文化資源。嚴格旅游區域管理，規范草原自然保護區、國家草原公園管理，杜絕生態保護區、無人區等生態敏感區、生態脆弱區等無證旅游。

3.3.5 加大文化保護建設投入力度 各級政府要把草原文化建設納入公益性管理范疇，不斷增加草原文化基礎設施和傳統文化發掘、保護、開發性投入，不斷完善草原文化基礎設施，創作更多優秀民族文化，傳承好傳統草原文化，有效提升文化保護建設、開發利用、服務經濟社會發展的能力和水平。