PPP模式對工程建設的經濟效率影響分析

許達昌

（?？谑姓顿Y項目管理中心 海南省?？谑?570100）

1 引言

PPP是Public Private Partnership的簡稱，即政府和社會資本合作的模式，這種模式將社會資本先進的管理模式和豐富的實踐經驗與政府強有力的政策支持結合起來，解決了社會基礎設施建設項目中政府資金不足和經驗缺乏的難題。但不能忽視的是，無論是在公共投資驅使宏觀資源配置，還是具體PPP項目的投資運用效益的微觀層面，PPP模式的經濟效率并不能完全體現出來。PPP項目的決策、實施和運營，控制權的產生、轉移、配置等經濟效率產生過程中，必定有許多影響PPP項目經濟效率的關鍵性因素，如何在PPP項目全生命周期的運行過程中，甄別并分析這些影響項目經濟效率的關鍵性因素，發現其中的關系和區別，才能從整體上提高PPP模式的經濟效率。

2 PPP模式對項目經濟效率的影響

眾所周知，PPP模式最大的優勢在于能夠提高整體項目建設運營的效率，這一結論早已得到了理論和實踐方面的驗證。在這一環節中，卻蘊含著一個先入為主的假設：較之于政府部門，社會資本往往以利潤最大化為目標而不斷提升自身生產效率，因此人們往往認為社會資本比政府部門更加有效率。但在PPP模式下，社會資本的合理利潤已經被合同所規定，其收入往往也只受合同履約情況的影響而有波動。PPP模式在提升項目建設經濟效率的同時，合同成本控制和公私主體目標等方面的經濟效率仍然受到了較大的限制。

2.1 提升了項目資金使用效率

從PPP模式的實踐情況來看，PPP模式對項目資金使用效率的提升主要表現在兩個方面：

（1）PPP模式提升了政府資金使用效率。自分稅制改革以來，地方政府的財政收入降低，難以滿足公眾日益提升的公共設施需求，在這種大背景下，PPP模式的出現，極大程度上緩解了基礎公共設施建設項目對政府財政的巨大壓力，地方政府可以將有限的資金投入到更多的公眾服務和產品的供給中，進而從總體上提升了地方政府的資金使用效率。

（2）PPP模式降低了基礎設施項目的綜合成本。社會資本負責項目的建設運營環節是PPP項目的主要特征，在這種模式下，PPP項目的社會資本需要在前期投入較多的建設資金，并從項目建成后的運營收入或政府補貼中得到相應的回報，這種以與經營績效掛鉤的回報模式為重要特征的建設經營方式給社會資本帶來了無形中的壓力。社會資本會在工程建設、運營中主動控制成本，力求項目建設、運營的利潤最大化，最終可以在一定程度上降低基礎設施項目的綜合成本，節約了項目的整體投資，提升了項目建設資金的使用效率。

2.2 提高了合同成本管理難度

交易成本理論認為，合同成本的產生往往產生在高資產專用性、高復雜性、高不確定性和較低的競爭性項目中，而這些特點與PPP項目有高度的重合，PPP項目的高額交易成本正是來源于合同的基本特性。

在PPP項目中，合同為PPP項目明確了政府與社會資本不同的責任和權力，并且對項目建設運營過程中的風險分擔機制作出了規定，但其合同根本的長期性、復雜性、不確定性、不靈活性和不完整性都使得項目交易成本變得較高。

另外，PPP項目的交易成本是由其合同的復雜性和不確定性所決定的。在合同管理能力不理想甚至低下的情況下，政府與社會資本之間的合作容易出現機會主義傾向。在合同的履行中，各個主體的行為選擇是合同簽訂時不能預料的事情；隨著越來越多的群體加入，復雜的合同關系將使PPP建設項目的管理成本隨之上升。

2.3 解決了政府和社會資本間目標不同的問題

傳統政府投資模式中政府和社會資本之間的目標不同是導致影響PPP項目經濟效率低下的重要因素之一。已有研究表明，組織之間目標沖突的后果是高昂的合同議價費用等機會主義行為，進而無法實現政府投資項目的建設運營目標，導致項目建設經濟效益較低。

對于參與PPP項目的雙方而言，目標不同也是十分正常的，政府是為了滿足日益提高的公共服務需求而進行投資建設，社會資本的目標則是希望在PPP項目合同周期中最大化自己的利益。正如上文所述，合同的不完全性，提供了機會主義行為的操作空間。在合同總金額確定的情況下，社會資本可能利用自己的技術經驗等方面優勢，增加自己的利益回報，而不是總體上降低政府的建設成本，這種情況下并不能正在意義上實現經濟效率的提升和成本的減小，最終可能導致項目的投資建設沒有達到最理想的狀態。但是PPP模式又創新的引入績效評價考核體系，通過構建從造價控制、服務供給、維修管理等多維度的評價考核體系，一定程度上避免了上述問題。同時，較傳統政府投資模式而言，PPP模式在一定程度上是實現了經濟利益提高，并且實現了高效高質量的供給公共服務和公共產品。

3 提升PPP模式下工程建設經濟效率的建議

3.1 政府應更加理性的對待PPP模式

雖然PPP模式下項目的建設優勢已經在國外許多項目中得到驗證，但政府部門應當清醒的看到，PPP模式并不是公共服務設施建設的萬能藥。如果政府沒有以正確的態度和謹慎的方法對待PPP模式，很有可能PPP模式下的項目建設最終無法成為真正的公私合作，反而成為了社會資本，享用基礎設施投資利益的饕餮盛宴。因此，政府在對待PPP模式建設新項目時要端正態度謹慎進行，在PPP項目的合作關系建立時，地方政府應當致力于建立真正的公私合作關系，通盤考慮生產成本、社會成本、經濟效益、社會效應等方面因素，降低社會總成本，實現社會凈福利最大化，通過可持續發展的合作來實現PPP項目建設的共同目標。

3.2 基于互聯網技術革新合作和治理模式

在我國，社會資本是被允許發起PPP項目的，但實際上由社會資本所發起的PPP項目非常少。目前大多數已成功開始實施建設的PPP項目，是以政府部門為發起人，由發改委和財政部門審批，經過多重行政手續之后，由人民政府審批通過后才開始招標建設。此過程中，政府審批部門存在效率較低或協調周期較長的情況，在一定程度上影響PPP項目的經濟效率和時間效率。此外，政府部門作為發起人的PPP項目重點關注的主要是政府和社會資本的利益，公眾在PPP項目的決策中沒有話語權。實際上，PPP模式的實質在于將不同利益的主體進行銜接和溝通，形成一個不僅由政府和社會資本組成的政企合作系統，而且這個系統還應當有社會公眾和其他社會組織的參與。結合目前發達的互聯網技術，PPP項目的治理過程可以增加多方主體互動，實現共同參與網絡治理。對于PPP項目而言，網絡治理更多的意味著不同利益主體之間的互相依賴和協調，并接受相應的責任和監管，在這個治理過程中，各方主體應當享有平等參與的權利和機會，各方的合作是基于共贏而非對抗，權利和責任在網絡化中被分享和分擔，最終實現PPP建設項目經濟效率的提升。

3.3 提升政府自身建設能力

結合上文的分析，PPP項目經濟效率的提高，可以從合同設計和提升合同管理能力入手，這就要求政府需要具備專業的技術和有效的合同管理能力配合。健全的法律制度和監管框架，制定全面有效的規制對于提升PPP項目的經濟效率有重要的意義。政府應當充分發揮其在PPP項目中決策領導的作用，從根本上保護公共利益，避免PPP項目被社會資本或市場所控制。面對激烈的市場競爭中日益強勢的私人部門，提升政府自身建設能力，強化政府在PPP項目中的決策作用，是提升PPP項目經濟效率的時代需要。

4 總結

隨著PPP模式在全世界范圍內的推廣，世界各國逐漸認識到，PPP模式的經濟效率提升，與自身認識、建設能力、治理模式等方面的因素是分不開的。中國目前正處在PPP項目大量上馬的時代，如何更有效的提升項目建設的經濟效率，如何真正地實現PPP模式的物有所值問題，如何實現公共價值的長期性和可持續性等問題是擺在我們面前的難題，這些問題也是未來推廣運用PPP模式需要重視和研究的問題。

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