政府協同治理研究

■肖梅

山東行政學院 山東濟南 250000

協同治理是一種新的治理模式，其在實踐中的發展超前于相關理論研究。關于協同治理的概念、運作邏輯和作用是目前比較前沿的研究領域。本文認為，協同治理是一種制度安排，在這種制度環境下，某個議題的利益相關者是多元的，可以包括政府、事業單位等公共部門，企業、社會組織以及個人等主體，這些多元化主體有共同的治理目標，彼此之間相互依賴相互信任，以共同的規則為基礎，通過共同協商，采取行動措施，解決靠單獨一元主體無法解決的社會事務，減少沖突，增進社會價值。

一、協同治理的必要性

古往今來，人類社會一直在尋找解決公共事務的最優機制，如市場機制是人類迄今為止發現的配置資源的最有效機制，政府的公共權威也不失為一種解決公共難題的有效機制。當市場失靈和政府失靈同時存在時，社會組織獨特的運行機制往往會成為市場和政府的有效補充。但是，隨著經濟社會的發展，科學技術水平的提高，人類社會越來越復雜，單靠一種機制，很難實現對復雜的公共難題的有效治理，因此多元合作日益成為公共管理領域的發展方向。政府部門之間、政府和市場之間、政府和社會之間一方面要有明確的責任分工，一方面也要跨界合作。這就是協同治理逐漸興起的大背景。

具體地看，協同治理日益被重視，源于兩個因素：一是日益增加的社會復雜性。我們所處的時代是一個不斷變革的時代，變革使社會成員面臨更多的不確定性。例如每個人所處的環境在變化，每個人在整個社會利益結構中的地位在變化，每個人的未來都面臨更大的不確定性。這種不確定性導致社會成員的焦慮程度增加，從而在整個社會的治理過程中會受到更多非理性因素的干擾，增加了社會治理的難度。相對于個體的非理性，多主體的協同治理更加理性，更容易達到提升社會，實現善治的目標。協同治理發展的另一個因素是當前的公共治理中面臨更多的治理難題。這些治理難題是指那些由于信息不對稱、環境變化等原因難以明確界定和有效解決的公共問題。

面對治理難題，以往的治理方式日益失靈。傳統上將現代社會分為國家、市場和社會三個領域，對應的部門分別是政府、企業和社會組織三大類組織。通常來說，國家領域的責任由政府負責，生產、交換等市場領域的問題由企業解決，公益慈善領域的問題由社會組織負責。但是因為社會的日益復雜性和公共治理難題的棘手性使一元的治理主體很難應對，從而導致治理系統不斷開放，引入各個利益相關主體，使多部門、多組織協同治理成為必然選擇。

2 目前協同治理中存在的問題

2.1 政府部門的壟斷性

行政壟斷是中國特有的現象，包括政府壟斷和政府授予壟斷。以公共物品為例，一般認為公共物品具有非排他性和非競爭性，市場無法提供，因此應由政府提供。改革開放前，我國公共物品的提供，供給主體是人民公社和單位，政府通過人民公社和公有制單位壟斷供給公共物品。改革開放后，生產資料所有制形式呈多元化發展，除政府以外的其他主體如企業、社會組織、公眾等亦掌握大量社會資源，公共物品的提供日益多元化，但是政府仍然是提供公共物品的主要主體。隨著人民生活水平的提高，對公共產品數量和質量的要求都不斷提高。加之不同人群對公共物品的需求存在明顯的差異化，使政府這種自上而下的普惠制公共物品提供模式表現出各種弊端：供給不足、供給過剩、資源浪費、效率低下，難以實現公共資源的合理配置，出現在公共物品提供領域的政府失靈現象。

2.2 過于垂直化的組織結構

政府作為國家統治和社會管理的機關，其組織特點是自上而下的科層制組織，是一種垂直化的組織結構。另外，中國的行政體制是典型的條塊分割的矩形結構。為加強中央的集中管理和宏觀調控,有的行政管理部門采用中央垂直管理的模式。這種模式能夠確保中央權威，整體統籌管理，有利于平衡中央和各地方的關系。但是這種模式的弊端是容易造成條塊分割，

導致政府的管理和提供的服務趨于碎片化。

2.3 封閉的決策過程

政府決策是國家行政機關在法定的權力和職責范圍內，按

照一定的程序和方法而做出的處理國家公共事務的決定。政府

的決策過程是一個嚴格的法定程序，包括調研、分析、制定政策、發布、執行和監督反饋等環節。在傳統的專制社會，行政決策的權力歸少數統治者所有，決策過程往往是封閉的、主觀的和隨意的。我們的政府是為人民服務的政府，政府決策總是以人民利益和公共利益為出發點的。但是因為行政體制、信息技術條件以及公眾的專業化水平等條件的限制，政府的決策過程往往與公眾溝通不足，表現出封閉性的特點。

2.4 有限的公眾參與

社會進步需要發動最廣泛民眾的參與。十八大提出國家治理現代化的命題。治理的核心理念在于多方參與，而公眾是社會建設的主體，是參與社會治理的不可或缺的主體。公眾參與能夠直接體現民主政治，能夠有效實現公民的各項權利，也是限制和監督公共權力濫用的有效手段。我國民眾參與行政的形式有聽證會、接受政府咨詢、與政府協商等。公民參與行政在我國經歷了從無到有的發展過程，目前仍存在許多困境需要解決，最主要表現在公民參與不足，參與的動力和能力不夠，參與的廣度和深度不夠，參與的效果不夠等方面。

3 實現有效協同治理的路徑

3.1 明確參與主體的角色定位

首先要明確各參與主體在協同治理中的角色定位。十八大以來，黨就政府機構改革和政府職能轉變做出了重大部署。十九大后的政府機構改革更加注重黨政機關的協同作用。目前的改革是全面的改革，包括經濟領域的改革，也包括社會領域的改革。十九大報告指出十八大后我們的改革著力增強改革系統性、整體性、協同性，深化拓展改革廣度和深度。這種協同性不僅在治理目標上表現為五位一體的協同性，在治理結構上也表現為各個治理主體的協同性，包括政府、市場和社會三大類組織的協同治理。黨的十九大報告指出社會治理要建設制度，完善體制，明確提出黨委、政府、社會、公眾等多元參與的治理格局，打破以往政府是社會治理唯一主體的思想局限，提出通過法治化確立各參與主體的合法地位，從而形成共治共建共享的社會治理格局。

3.2 進行政府組織扁平化改革

應改變原來過度垂直化的組織結構，通過改革優化，向扁平化、網絡化的組織結構過度。政府的科層制組織源于西方，科層制的組織是自上而下的金字塔結構，部門分工以專業化為基礎，組織的運行由自上而下的權威體系保障。人事的晉升與選拔基于績效，績效的評價體系由上級制定。科層制有助于確保行政過程的合法性，但是科層制容易產生僵化、煩瑣、低效、脫離人民群眾的弊端。政府的扁平化改革能夠減少管理層級，降低運行成本，能夠更好地跟基層實際相結合，增加應對能力。在政府協同治理過程中，扁平化的政府組織結構容易實現分權管理，從而提升管理效率。

3.3 培育公眾參與的文化氛圍

要激發參與個體的公共精神，增強其參與公共事務的責任意識和熱情。通過加強社會信任增加社會資本，減少處理公共事務的交易成本，在參與個體之間形成穩定的伙伴關系。協同治理是實現公眾參與的有效形式，能夠起到增進社會主義民主的重要作用。十九大報告提出，中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福。人民的幸福需要人民的參與。社會組織是公眾參與政府決策的有效平臺。目前社會成員生存模式日益原子化，群體的需求要通過一定的組織形式表達出來才更有話語權和影響力。因此社會組織是公眾參與不可或缺的平臺。但是社會組織在我國發展整體不足，需要由政府來幫助其進一步發展。現階段政府對社會組織的支持主要表現在政府購買社會組織提供的服務和政府主辦社會組織服務等方面。

3.4 完善政府協調治理的相關制度

要建設有利于發展協同治理的制度環境。十九大提出要增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，堅持人民當家做主。堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一是社會主義政治發展的必然要求。必須堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線，發展社會主義協商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家做主落實到國家政治生活和社會生活之

中。國家應出臺專門的協同治理法律，從法律的高度來保障公民、社會組織、企業等主體參與公共治理的責任和義務。地方政府可以根據當地情況，出臺相應的地方性法規，明確多方參與協同治理的范圍、程序、責任和權利，使協同治理有法可依，減少隨意性和主觀性，提高有效性。