淺談土地儲備工作中的幾點問題及對策

張旭

土地儲備，是指各級人民政府依照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進行儲存或前期開發(fā)整理，然后向社會提供各類建設(shè)用地的行為。在新形勢下，尤其是隨著房地產(chǎn)市場的深入發(fā)展，對土地儲備工作要求越來越高，面臨的難題越來越多，需要引起高度重視，并采取有效措施加以解決。

1 土地儲備的重要意義

土地儲備是政府調(diào)控土地資源，穩(wěn)定土地市場，引領(lǐng)城市發(fā)展，保持經(jīng)濟增長的重要手段，對城市經(jīng)濟和社會發(fā)展意義重大。

1.1 保障城市建設(shè)規(guī)劃的實施

充分的土地儲備是城市規(guī)劃實施的基礎(chǔ)。只有結(jié)合城市經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，按照相應(yīng)的總量、功能、區(qū)域、時序，有計劃地實施土地儲備，并結(jié)合市場需求，適時、有效地供應(yīng)土地，才能充分發(fā)揮土地對城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性服務(wù)保障作用。

1.2 有效提高土地的使用效率

土地是一種稀缺的寶貴資源，但在各個城市中，總有些“沉睡”、零散或未充分開發(fā)的土地。政府通過土地收儲，進行必要的整理，統(tǒng)籌規(guī)劃，使零散的土地連接成片，使未充分開發(fā)的土地得到深度開發(fā)，切實做到地盡其用，推動城市建設(shè)發(fā)展。

1.3 促進房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康運行

房地產(chǎn)市場是個全鏈條的完整體系，其中土地儲備是總源頭，只有結(jié)合土地使用情況，及時調(diào)整土地儲備計劃，同時結(jié)合土地價格運行規(guī)律，逆向調(diào)整土地收儲和出讓規(guī)模，才能確保土地市場供需平衡、價格穩(wěn)定。

2 土地儲備工作中存在的問題

近年來，土地儲備工作在城市建設(shè)中發(fā)揮的作用愈發(fā)明顯，但也面臨著土地儲備缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，儲備資金相對匱乏，收儲周期過長等問題，制約了土地儲備工作的順利進行。

2.1 土地儲備缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

目前，我國的大多數(shù)城市執(zhí)行的是市、區(qū)兩級政府分別進行土地儲備的工作制度，這種制度由于各級政府根據(jù)自身需要，自行安排收儲項目，獨自開展規(guī)劃實施建設(shè)，缺少全市統(tǒng)一規(guī)劃和管理，呈現(xiàn)出項目擺放不協(xié)調(diào)、城市空間拓展較為分散、新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套跟不上、城市功能發(fā)揮不充分等問題。

2.2 資金籌集成為關(guān)鍵性難題

過去，土地儲備資金的很大一部分來自銀行貸款。2016年四部委聯(lián)合下發(fā)的財綜〔2016〕4號文，規(guī)定各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。此項規(guī)定直接掐斷了儲備機構(gòu)一項重要的資金來源，導(dǎo)致了收儲資金嚴(yán)重不足，只能通過政府發(fā)債券的形式來籌集資金。但根據(jù)國家降低地方債務(wù)的要求，發(fā)債規(guī)模與原來貸款規(guī)模相差甚遠，從而造成資金緊張的局面。

2.3 收儲周期過長導(dǎo)致地價大幅提高

在實行凈地出讓政策的大背景下，土地收儲周期理想化應(yīng)為1～2年。但在征收過程中，由于個別被征收對象補償預(yù)期較高，遲遲無法與征收主體達成征收協(xié)議，導(dǎo)致征收收尾工作無法完成，但前期投入的儲備資金大多是通過銀行貸款或政府債券形式籌集，財務(wù)成本逐年加大。收儲地塊無法實現(xiàn)凈地，及時出讓，造成地塊收儲成本越來越高。由于地價在房價中的占比較大，地塊競得人不得不將地塊競得價格轉(zhuǎn)嫁到商品房出讓價格上，推動房價不斷上漲。

3 完善土地儲備工作的對策及建議

3.1 加強規(guī)劃統(tǒng)籌，引領(lǐng)全市土地儲備工作

土地儲備，規(guī)劃先行，這應(yīng)該成為工作的必要原則，主要有以下三個方面：

（1）統(tǒng)籌用地結(jié)構(gòu)管理。結(jié)合城市經(jīng)濟社會發(fā)展對土地供應(yīng)的實際需求、各區(qū)域現(xiàn)有土地及房產(chǎn)庫存量，合理調(diào)控土地儲備及出讓用地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)以土地儲備及出讓結(jié)構(gòu)對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的強力支撐。

（2）統(tǒng)籌用地規(guī)模管理。與城市經(jīng)濟社會發(fā)展速度相適應(yīng)，合理制定土地儲備規(guī)模，提早儲備、合理供應(yīng)。對于促進城市產(chǎn)業(yè)升級的產(chǎn)業(yè)用地，大力扶持，做到應(yīng)保盡保。

（3）統(tǒng)籌用地時序管理。土地儲備要優(yōu)先安排市政府確定的重點發(fā)展區(qū)域，要優(yōu)先收儲空置土地和低效利用土地，提高土地使用效率。

3.2 合理安排資金，加快資金周轉(zhuǎn)

儲備資金的掣肘將不得不對土地儲備的傳統(tǒng)觀念進行改變，從原來的“攤大餅、撒芝麻”的收儲方式，向精細化、精品化、集中化的思路轉(zhuǎn)變。集中有限資金，重點開展地理位置較好、基礎(chǔ)設(shè)施配套健全、亟需拆遷改造、市場關(guān)注度高的地塊的征收工作，爭取地塊快進快出，做到出讓一塊，收儲一塊，研究一塊的工作鏈條，實現(xiàn)機械化運轉(zhuǎn)，從而提高資金使用效率，有效降低債務(wù)風(fēng)險。

3.3 堅持先易后難，優(yōu)先開展高校、企業(yè)用地的收儲

在現(xiàn)實中，收儲周期長的地塊，往往是居民補償預(yù)期較高，或?qū)剡w安置區(qū)域要求苛刻，并且戶數(shù)較多，易形成團體，耗費大量談遷精力，影響征收進程。對于此類現(xiàn)象，應(yīng)注重先易后難，優(yōu)先開展高校、院所、企業(yè)、工廠等被征收人主體數(shù)量較少，無需回遷安置的地塊，這樣既可節(jié)省大量人力成本，也是對當(dāng)?shù)亟逃季帧⒖蒲袛U容、企業(yè)改造、產(chǎn)業(yè)升級的有力保障。對于居民補償久拖不決的問題，應(yīng)盡快履行司法程序，在規(guī)定時限內(nèi)通過法律途徑予以解決。

總之，土地儲備工作的重要性不言而喻，我們必須充分認識其所帶來的影響，剖析土地儲備工作中存在的問題，有針對性地采取措施，讓土地儲備工作發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，為經(jīng)濟建設(shè)做出更大的貢獻。