城鄉建設用地增減掛鉤機制與政策引導研究

徐繼華 王山水

（南京工業大學 江蘇省南京市 210000）

1 引言

隨著城鄉建設的不斷發展，尤其是快速城市化的發展的背景下，城鎮發展用地需求的不斷增加，導致城鄉建設用地矛盾不斷突出。本文通過對城鄉建設用地增減掛鉤這一對策的介紹；掛鉤機制的簡要分析，并提出部分引導措施。

2 增減掛鉤相關概述

相關概念明晰：

（1）城鄉建設用地

我國土地利用現狀分類系統中對于城鄉建設用地這一概念沒有進行明確的定義，但是有一些廣義的定義：即城鎮范圍之內，能滿足建設需求的用地都可以算作城鄉建設用地。但是本文所涉及到的是一些狹義的定義：即城鄉建設用地包括城市建設用地和建制鎮建設用地；農村集體建設用地（農村宅基地）。

（2）城鄉建設用地增減掛鉤

2008年國土資源部發布的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發【2008】138號）文件中就對城鄉建設用地增減掛鉤這一機制的概念進行了明確的界定：城鄉建設用地增減掛鉤是通過土地利用總體規劃將一些擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區。通過建新拆舊和土地整理復墾等一系列措施，在保證項目區內各類土地面積的平衡的基礎之上，實現耕地有效面積的增加，耕地質量的提高，通過節約集約利用建設用地，使城鄉建設用的更加合理化。

3 增減掛鉤機制分析

實踐機制分析：

（1）府際關系下增減掛鉤政策

分析政策背景及目標可發現，因為城市擴張其背后的利益訴求以及背后的社會因素太復雜，并不僅僅是簡單的正確與否，所以住在這種情況下中央只能選擇一種折中的路線。保護地方土地財政的前提之下，通過執行城鄉建設用地增減掛鉤這一政策來約束地方土地違規現象。增減掛鉤政策自身就充滿了府際關系之間的博弈，于中央而言，制定制度是的不周全不嚴格等問題，是中央對地方發展的政治發展因素；于地方政府而言，城鄉建設用地增加掛鉤的出臺，代表了地方政府在尋求建設用地的增量以及土地財政收入之間有了一個平衡的媒介，和一個合法的發展空間。

（2）增減掛鉤政策的拆舊建新

拆舊建新實踐主要通過兩種方式：①并點插空式的拆舊建新。②集體拆遷、集體安置。第一種是通過政府引導，農民自愿拆房，等到相應的補貼之后搬到條件更好的住區。雖然充分尊重了農民的意愿，但是執行難度大，花費時間長等一系列問題。第二種避免了前者的尷尬，但是集體拆遷出現的問題則是，利益主體訴求不同。不同農民之間補償訴求有所不同。

不論是自愿拆遷搬遷，還是集體拆遷搬遷，關鍵在于農民參與的積極性。不同的地方，不同的政府，不同的習俗都決定了這一政策實施的可行程度，對于拆舊建新，不僅僅只是農民的主體問題，其中還包含了社會，政府的責任在里面。所以實施好這一政策仍處于觀察之中。

（3）城鄉建設用地增減掛鉤存在問題

①掛鉤政策的理解有所偏差

一方面有些地方對增減掛鉤工作認識不夠全面，對其所能起到的作用認識不到位，因此對于這一政策的實施的有效性值得討論。還有一些地方只注重經濟效益，不顧其他忽略了生態建設，人文建設等方面。還有另外一些對指標的注重，對實施管理方面輕視，造成建設用地增減掛鉤與土地利用規劃之間的脫節。而加大了后期實施的難度。

②農民權益保障與安置難度較大

“掛鉤”項目進行過程中實施工作涉及的范圍大、情況復雜，而農村居民點（宅基地）的拆遷及整理工作始終穿插在整個掛鉤項目的運行過程中。這就證明了政府部門的責任比較繁雜。在開展“掛鉤”工作之前，各級政府應該考慮到：怎樣在實施拆遷的過程中使農民的生活水平等到提高；農民拆遷過程中農民的安置問題得到妥善的解決；以及拆遷安置的農民轉移過程中轉化為市民的程度；安置居民生活質量的提高也是一系列問題的一個部分。

③鄉村規劃沒城市規劃完善

規劃是在土地整理使用過程中的關鍵性一步。優秀的規劃可以使土地整理使用得到良好的實施效果，成為土地整理使用工作過程順利進行的重要前題。但是，現在對于鄉村土地利用規劃沒有形成一套完善的規劃標準，大部分規劃都是針對城鎮建設用地。但是隨著社會的發展，城鎮化進程的加快鄉村規劃也顯得尤為重要。所以對于鄉村目前缺乏規劃標準問題顯得尤為突出。

4 政策性引導

4.1 政府宏觀調控

城鄉建設用地增減掛鉤的意義就在于對于城鎮化加快過程中把鄉村沒有充分利用的建設用地指標轉化為城鎮建設用地，從而使得拆舊地塊和耕地進行合并，實現耕地有效面積的增加，質量的提高，城鎮建設用地的增加，節約土地的基礎之上使城鄉用地布局更加合理。

根據增減掛鉤的實施過程與指標周轉的管理和使用，保障農民集體權益、遵從農民意愿、耕地有效面積增加、耕地質量提高、因時因地制宜，做好可持續發展的原則下。政府做好一定的宏觀調控。對于運行中秩序的維護、市場的公正、新農村建設以及資源整合這些方面做到一個宏觀的分析調控。

4.2 多種制度模式的探索

在“掛鉤”之前，就有了“宅基地置換”，“重慶地票制度”等模式來應對城鎮建設用地的不斷減少，通過不同的方式來增加城鎮建設用地，由此引發的城鄉二元結構的不斷加深、占用耕地現象不斷凸顯、農村空心化等一系列問題不斷出現。

對于這一系列問題，不同的地方、不同的時期都提出了不同的做法，提供了不同的模式，但是在實行的過程中，都是要以耕地面積的不減少、耕地質量的提高為大前提。所以在這一大前提不變的情況下實現多種制度模式的創新探索。

4.3 修改完善相關法律規定

通過“掛鉤”試點工作中遇到的法律法規的短缺障礙，為了完善以及實現“掛鉤”政策的實行以及推廣。加快制定與之相關的法律法規顯得尤為重要。使城鄉建設用地增減掛鉤審批、實施以及后期管理工作的規范化，指導城鄉建設用地增減掛鉤在全國范圍之內推廣。還為減少城鄉二元結構，規范城鄉建設用地掛鉤市場奠定良好的根基。

通過完善相關法律法規使城鄉建設用地增減掛鉤工作得到法律的保障，使得農民安拆遷安置工作有效進行，在鄉村規劃這一領域得到規范。農民權益能得到法律保障。

4.4 創新農民權益維護策略

在農村土地征用這一問題上，可能開發商做得比政府要更多：①開發商在征地之前會做充分的市場調查。②對征收完的土地會進行充分的開發利用。在這一方面政府就應該逐步提高學習的態度：①土地征用的補償問題；②土地的共享利益機制；③對農民的安置問題進行創新。重點是在征收完土地之后味道、農民提供就業的崗位。

4.5 監督檢查機制的加強

對于城鄉建設用地增減掛鉤這一政策進行充分的宣傳，提高群眾參與的積極性，監督這一項政策的實施性。在保證這一政策能充分實施的基礎之上實行后期管理的規范化。堅決杜絕出現違背城鄉建設用地增減不平衡、濫用指標、占優補劣等問題出現。指標的合理分配也是實施機制中需要考慮的問題。

5 結語

筆者以為，增減掛鉤政策應該能直面農民在生產生活所需要的基本公共問題。擺在面前的就有三大問題：農民居住環境的問題；農民生產收益的問題；農民退出宅基地后續發展的問題。怎樣改善居住環境，提高農民基本的公共基礎設施建設，保持農民生活的收益在不減少的基礎上能更加的便于種植等一系列基礎性問題是政策實施的關鍵所在。

通過增減掛鉤這一項政策，順勢彌補鄉村規劃的空白，提高農村基礎設施建設，調動農民的積極性，促使農業健康有序發展。政府、社會、鄉村作為增減掛鉤的主體，應該積極充分的參與到這一項政策中去，促進增減掛鉤政策的有效實施。

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