快速城市化背景下提高留用地利用效率研究

王山水 徐繼華

（南京工業大學 江蘇省南京市 210000）

1 引言

征地留用地即政府在征用集體所有土地時，按照征地面積的一定比例核定指標，按照規劃實施要求劃定的，留給被征地的集體經濟組織用于發展二、三產業的土地，通過留用地的開發經營為集體經濟組織成員帶來長期收益或相對穩定的就業崗位，安置失地農民，保障農民權益，是貨幣安置的一種重要的補充形式，隨著各地快速城市化發展，先后采取了征用留用地的做法。但留用地本質上仍然是城鄉二元土地管理和市場分割制度的延續，且在實際過程中，產生并存在許多土地低效利用的問題，影響了城市的集約化發展。當前中國城市發展正在轉變傳統粗放式的擴張思路，聚焦城市發展質量的提升，促進城市內涵化發展，創新留用地制度、提高土地利用效率便成為其中關鍵的一環。

2 留用地基本概念

征地返還制度是國家早有政策要求。早在1993年，在省政府出臺的《廣東省征地管理規定》粵府[1993]94號文就明確規定，國土部門在實施征地時，應對被征地單位發展經濟和改善生活所需的用地作出統籌安排，一般可按不超過所征用土地面積的10%留出土地。之后，征地返還地的比例被逐步提高。2005年省國土資源廳出臺的《關于開展征地改革有關問題的通知》粵國土資發 [2005]51號將征地返還用地的比例提高到10～15%；2007年3月，省政府出臺的《轉發省國土資源廳關于深化征地制度改革意見的通知》粵府辦[2007]29號再次強調，應按不少于10%征地面積的的標準安排留用地。

可見，留用地是指國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地集體經濟組織用于發展生產的建設用地從廣東省的大范圍上來講留用地和征地返還地的內涵是一致的。

3 案例分析

珠江新城是廣州市建設過的代表21世紀形象的新城市中心，按規劃該地區將建設成為以金融、外事、商貿、商住為主的大型中心商務區。珠江新城開發建設已八年多了，但進展緩慢，新城范圍各村不交出土地是阻礙珠江新城開發建設的一個突出矛盾，而這個矛盾的關鍵是村留用地問題。

4 留用地用地成本分析

4.1 留用地的產權歸屬及土地流轉

4.1.1 留用地的產權歸屬

產權是指資產擁有者對其資產有排他的使用權、收益的獨享權以及自由的轉讓權，清晰和明確的產權有利于破解外部不經濟難題，同時可以優化資源配置的效率，有利于交易費用的降低及交易的有效進行，這是產權理論的基本觀點。在征地制度框架下，國家允許返還被征地單位一定數量的土地作為征地返還地使用，年期為無限期，人市流轉無需繳納地價，集體擁有征地返還地的所有權、使用權、收益權、占有權和處分權，其土地性質為集體所有。我國城鄉二元的土地管理制度導致了城鄉分治的土地權利結構，因此，在土地流轉過程中，產權的不穩定往往會導致諸多土地問題。

從近年來各地的實際操作來看，留用地安置中返還土地的產權歸屬也存在著兩種不同的做法。一種是“產權保留”，即對留用地實行用途轉換，即只實施“農轉非農”，但并不改變集體對留用地的所有權，可概括為“用途轉換，權屬不轉移”。另一種是“產權轉變”，即對留用地實行用途轉換和權屬轉移的雙重轉換，征收后再以優惠價格將土地出讓給被征地集體，可概括為“用途轉換，權屬轉移”關于這兩種操作模式的優劣存在不少爭論，主要涉及留用地是否應該轉換為國有產權的問題，以及是否可以上市交易、抵押等方面的問題。還有一種留用地產權更為復雜，即合法外村集體占有土地，主要指由于歷史原因形成的無任何用地手續但由村集體實際使用或由其私自轉讓的用地，或土地產權問題沒有得到根本性解決的違法用地，具體表現為“國有化的地，原住民的房”，這種現象在深圳市較為普遍。

4.1.2 留用地的土地流轉中的產權實現

產權權益的實現關鍵在于權益實現的途徑是否合法存在和暢通。近年來，加強農村集體建設用地流轉，實現與國有土地的“同地、同權、同價”是農村產權制度改革的主要方向。中央重要文件、重大戰略課題研究均提出，要加強農村集體建設用地流轉管理，規范集體建設用地入市行為，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。《中國土地市場研究報告》中也提到要盡快研究出臺《農村集體建設用地管理條例》，進一步將集體建設用地使用權細分為集體劃撥、出讓和出租使用權，構建與國有土地產權外在形式相一致、內在權益相同的、完整的土地產權制度，建立城鄉統一的土地市場。

4.2 留用地利用中的產權轉換（流轉試點地區）

留用地開發利用的過程可以簡化分為三個環節：

（1）政府征用土地后按一定比例返還原村集體用地；

（2）集體通過基礎設施建設開發，將生地變為熟地；

（3）集體以協議或招拍掛方式將土地出讓給開發商進行建議。

村集體通過第一環節獲得可供開發的留用地，但是由于村集體經濟實力相對欠缺，并不具備充足的開發能力，在第二環節只能依托政府的規劃。而村民內部權屬利益分配復雜，也直接影響了留用地項目開發建設進程。且留用地地塊多狹小且分布混亂，無法形成規模效益，這本身也為留用地的開發利用帶來難度。

5 提高留用地利用效率的策略

5.1 產權界定，明晰權益

對社區合法用地的產權權益進行明晰和細化是農村土地產權制度演進的方向，產權明晰是利益得以實現的前提。必須對留用地的使用、收益、占有和處分的權益通過規范性文件予以明確，才能真正得以保障原農村集體經濟組織的合法產權權益。

5.2 合理確定留用時序

不同規劃區內的留用地，在空間上呈現的分布特點不同，所處市轄區的經濟發展水平、項目類型和屬性又存在一定程度的差異。因此，在探索留用地流轉機制時，需要綜合考慮規劃區內留用地的產權、規劃、數量、分布等相關情況，并結合各規劃區的經濟發展水平，綜合考慮重大項目的位置和特征，因地制宜，合理確定流轉時序。

5.3 實行有差別的流轉標準

以廣州市留用地的規劃用地實際情況為例，其規劃用地類型有：工業、商業、工商業以及其他。其中，超過一半的留用地用地類型為工業，4成以上規劃用于商業。工業用途收益遠低于商業或辦公用途，因而商業用途留用地的流轉定價標準要相應高于工業用途的流轉定價標準。同時，因不同區的經濟環境和產業結構不同，不同規劃用途的留用地規模不一，質量存在差異，在具體流轉過程中應考慮現實情況，提出不同的流轉要求。

6 結論

留用地制度在城市擴張過程中發揮了一定的積極作用，在“城中村”改造、失地農民生活保障及壯大集體經濟等方面彌補了貨幣補償的不足，但對經濟社會及城市空間也帶來了負面影響，主要表現為土地權屬不清導致的社會矛盾突出、法律法規滯后帶來的土地開發效率低下、違法建筑營建導致的城市空間分裂等。客觀上，片面追求經濟的快速發展會不同程度地導致對一些問題的忽視，而留用地制度仍是我國城市快速發展階段的有益嘗試。

隨著我國的改革進入深水區，國家的經濟社會正在經歷由高速增長向中高速增長轉變的新常態，土地問題已成為新一輪改革中的關鍵問題。土地的利用效率不僅關系到城市化建設的質量，而且關系到經濟增長模式的轉型，特別是沿海發達城市，城市和經濟的發展必然會由于土地資源的限制而難以持續。因此，在城市“內涵式”發展的背景下，進一步創新土地制度，推進以產權制度創新為核心的農村集體土地改革，將有助于提高土地的利用效率效益、整合城市社會空間，這是城市內涵式發展的體現，也是我國經濟社會轉型發展的關鍵。

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