關于永久基本農田劃定工作相關幾點思考

孔祥亮

（貴州省第一測繪院 550014）

基本農田是我國數量眾多的耕地中的精華部分，是我國農業可持續發展的基礎，也是維持我國國民生存和發展的基本資源。基本農田質量的好壞與數量的多少不僅直接與國民的基本生活質量相關，還與國民經濟的發展息息相關，因此，國家在這方面投入的重視程度比較高，同時也對我國永久基本農田劃定工作提出了新的要求。本文在永久基本農田的定義、劃定原則的基礎上，探討其有效的貫徹實施方法，以確保我國基本農田的質量和數量，保證國民經濟的穩定發展。

1 永久基本農田定義

關于永久基本農田的定義，應結合基本農田的相關特性進行說明，由此我們可以得到永久基本農田的定義——在基本農田范圍之內劃定出農業配套設施完善、土壤肥沃、地力上等、抗災能力強的一部分耕地作為永久性的基本農田，這便是永久性基本農田的具體內容。黨的十七屆三中全會頒布的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》再次重申了這一概念：“劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高”。從戰略高度的層面來說，基本農田是根據一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求并按照土地利用總體規劃來確定并在此規劃期內不得占用的耕地，即無論在什么情況下，國家必須確保的耕地最低需求量，這種永久性的基本農田在整體規劃期限上也獨立于土地利用規劃之外，不會隨著土地利用的總體規劃的調整而出現大的調整和變化。

2 永久基本農田的劃定原則

作為我國新時代新一輪土地利用總體規劃行動，我國在劃定農田方面不但確定了數量，也利用現代科技建立了永久基本農田數據庫，使得土地的管理與控制開始實現數字化，但永久基本農田并不是現有農田數量的簡單積累，而是在新一輪土地利用總的規劃和調整的基礎上，劃定出優質的、具有可持續性發展的、能夠得到長期保護的農田，確保土地的生產力，實現代際之間土地資源的順利承接。為此，在進行永久性基本農田的劃定過程中需要遵循以下幾條原則：

2.1 選擇性原則

依據永久性基本農田的定義與概念，并不是所有的耕地都可以被劃定為永久性基本農田，必須經過一個有機選擇的過程，那些耕地質量較高的、基礎設備較為完善的、地勢較平緩的將成為永久基本農田劃定的首選對象，因此永久基本農田必須在現有的基本農田的基礎上進行劃定。再者，永久性基本農田的數量不是越多越好，一些處于比較貧瘠地區的土地本身被占用的概率不是很高，因此就沒有將之進行劃分然后刻意采取保護措施的必要。總之，那些耕地質量優良、又有很大的可能性被建設占用的土地，就需要盡可能采取相關措施進行保護。

2.2 指令性原則

指令性原則是指在對某一地區的基本農田進行劃定時需要以政府政策的指令和規劃為指導。由于我國基本農田的保護補償機制并不完善，因此，在這種情況下，在耕地質量較好、數量較多的地區便需要承擔更大的耕地保護責任，并共同承擔相應的保護成本，同時他們也要面對失去這些耕地作為建設用地的利用價值。對這些耕地進行持續的人工耕種所獲得的收益，在城鎮發展迅速發展的今天，是微不足道的，因此很多人無法堅持這一良田保護政策，這需要各基層政府制定相關執行辦法，根據耕地質量和利用價值來確定永久基本農田的數量與地塊，避免出現一些不正當的劃定行為，確保被劃定的基本農田都具有長久性保護價值和傳承價值。

2.3 成本最小原則

永久基本農田的劃定與保護是一項需要長期進行的任務，其所要付出的成本也是較高的，需要持續投入大量人力、物力和財力，因此，如何在確保基本農田被保護的基礎上盡可能降低成本是非常必要的。國家在基本農田保護方面制定的所有法規和政策制度都可以被用來保護永久性基本農田，因此不需要某些個別地區為適應永久基農田的劃定和保護原則而專門準備另外的人力、物力和財力，將側重點放在其規劃的永久性方面即可。

2.4 綜合效益原則

永久性基本農田在劃定和保護的過程中需要綜合考慮當地的農田建設情況、糧食功能區的建設、河流山川的綜合治理狀況、土地資源和森林資源的整理復墾等，盡可能減少土地的重復建設，將土地、河流、山川、森林等自然資源的利用與建設、開發與保護納入到一個綜合的高效的建設系統中。

3 永久基本農田的保護措施

3.1 設立保護區，守住連片耕地

在劃定了永久性基本農田之后，可設立基本農田保護核心區來對這部分基本農田進行保護。對于基本農田保護核心區的保護，其保護范圍重點放到集中成片的永久性基本農田。在對核心區進行劃定時，須以永久基本農田的劃定工作要求為基礎，對當地的土地生產水平和糧食產能安全、耕地等級、城市建設用地等進行綜合考慮，劃定好城市發展紅線和生態保護紅線等，嚴禁逾越行為。這是對永久基本農田的堅決的保護意識和行動，必須死死守住。實行永久的保護，除了國家級、省級重點項目、深度貧困縣、烏蒙山片區等可以向中央申請使用之外，其他情況下決不能占用。而核心區之外的基本農田則可以按照現有的土地資源保護和管理模式進行，但也需要按照國家政策要求嚴格限定其使用范圍，禁止基本農田被隨意占用。

3.2 利用權威結果，統一技術規范

為確保永久農田保護政策被貫徹執行，國土部門和農業部門相繼出臺了兩個文件，為各地永久性基本農田的劃定與保護提供了政策方面的支持和技術依據。正因為如此，我國各部門以自身職責為立足點，逐漸形成了全國范圍內的多項基礎性工作成果和研究成果的共建共享，永久基本農田的劃定工作條件已然成熟。這要求各省在劃定永久性基本農田時，在已經建立的與基本農田信息相關的數據庫的基礎上，使用國家統一規范的技術標準——《基本農田數據庫標準》、《基本農田劃定技術規程》，因地制宜，對基本農田進行劃定。其次是根據全國第二次土地調查及年度土地利用變更調查成果來作為衡量土地現狀的權威數據。最后是以國土部和農業部于近期發布的全國耕地質量調查成果來作為確定基本農田質量的科學數據，并注意將土地利用的總體規劃、城鎮總體規劃等相關行業規劃納入綜合考慮范圍。

3.3 分等級分區劃定和管理永久基本農田

對永久基本農田的劃分，需要以耕地質量與立地條件作為對農田進行綜合評價的依據，永久基本農田的劃定存在一個閾值臨界點的問題，到底如何界定永久基本農田與一般耕地？需要以這個為依據，對臨界點范圍之內的耕地質量與土壤條件進行差異化分析，將這一范圍之內的耕地劃分為現實基本農田保護區、基本農田整備區等，根據農田的分類實行相應的保護措施和利用方式。通過這樣一種農田保護的分區、分等的方式來達到細化管理的目的，協調永久性基本農田在劃定和保護過程中可能出現的矛盾和沖突，加快我國永久基本農田的保護進程。

4 結語

總之，對全國永久基本農田的劃定與保護是黨和國家高度重視國家經濟可持續發展的、高瞻遠矚的決策。各地政府須采取相應的措施落實我國耕地保護政策，達成我國耕地保護目標，筑牢國家糧食生產、供給安全的基石，為國家社會的穩定發展奠定堅實的物質基礎。

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