對城鄉建設用地增減掛鉤工作的思考

王湘秦

1 引言

在國土資源管理工作中，城鄉建設用地增減掛鉤是其一項制度上的創新，其對于集體建設用地利用效率的提升，有著十分重要的作用。但是，增減掛鉤也存在著一定的問題，其除了在國家用地計劃之外，又對建設用地進行了額外的增加，所以，需要注意的問題很多。

2 增減掛鉤的本質

從增減掛鉤的含義及其目的上來說，就是在實際建設用地總規模不變的情況下，通過實現農村建設用地的集約節約化運作，利用置換的方式促進城市化、工業化的發展。但是，換個角度來說，如果從土地所有制上來看，增減掛鉤工作的實行，又是農村土地制度的一項的改革。農村集體建設用地的流轉，涉及到很多方面，例如城鄉統籌、農民的利益等。所以，應該對這些制度措施進行重視。

2.1 增加掛鉤的內涵

從總體上來說，增減掛鉤，其內涵就是增加城鎮建設用地，減少農村建設用地，并將二者相掛鉤，與土地利用總體規劃相結合，將部分拆舊地塊，也就是計劃復墾為耕地的農村建設用地，以及計劃用于城鎮建設的用地，也就是新建地塊，共同對新拆舊項目區進行組成，通過對建新拆舊與土地復墾，使項目區內的建設用地總量不增加，耕地面積保證質量的基礎上也不會出現減少，用地布局更加的合理。

2.2 增減掛鉤的操作方法

與土地利用總體規劃、農村建設用地的整理規劃以及項目區的規劃等相結合，撤并項目區內的村莊，并調整其用地的布局，同時，重新調整利用那些利用的不夠合理、不充分且廢棄閑置的村莊建設用地，建設用地整理增加的耕地面積等量可以視為建設占用耕地的指標，并將其用于城鎮與農村居民點的建設。“掛鉤”實行的是先對居民進行安置在進行房屋拆遷，先對規劃周轉指標進行使用再將其規劃，這是一個動態的過程。

結合農村居民點和農村工礦廢棄地等與農村建設用地整理而成的耕地面積等量核定掛鉤的周轉指標，在項目區內，對掛鉤周轉指標的建設用地進行報批，可以對建設用地總量跟耕地面積雙控制的方式進行采用。也就是說，項目區內對建設占用耕地的規模進行報批，其不能超過經核定批準使用的掛鉤周轉指標的規模，在項目區內建設用地總規模的報批，不能超過農村建設用地減少的規模，從而使項目區內建設用地總量不增加，并且耕地面積也不會減少的目標得以實現。

3 外業踏勘需要收集到的資料

3.1 項目區的基本情況

在工程項目前期，進行外業踏勘主要是需要對所涉及到的行政村的基本情況進行了解，比如說戶數、人口、面積，同時，也包括每個拆舊地塊所涉及到的拆舊戶人口以及每一戶房屋的結構及其補償意見等方面。

3.2 項目區群眾的意愿

前期在進行外業踏勘的時候，當地的鄉鎮、村級干部等都需要參與到其中，這是因為當地基層干部對于農民的積極性以及其意愿等均比較了解，更有助于工程項目的開展。

3.3 項目的地塊坐標

在進行前期外業踏勘的過程中，需要對GPS進行隨身攜帶，對于其精度來說，要求不是很高，但是，為了能夠標記出項目地塊，便于后期在最新的變更圖紙上能夠將拆舊建新地塊更加快速的找出來，需要在每個地塊中測量出一個坐標點，這也能夠避免因人為因素致使圖紙上誤判問題的發生。

3.4 影像資料

前期外業踏勘期間，還需要對照相機進行攜帶，在每個地塊中，需要拍攝至少三張清楚的全局影像資料，同時，還需要對能夠反映項目區內比較明顯的地類現狀的影像資料進行收集，例如，對整個地塊進行貫穿的道路、溝渠等相關的影像資料等。

4 外業踏勘的主要任務

（1）外業踏勘需要了解項目區內的大概地形，同時，在最新的變更庫中需要對項目區的地形現狀及其坡度等進行確定，使其能夠成為對該地塊是否可行的一個評判因素。

（2）外業踏勘需要對項目區內拆遷農民的有關意見進行征集，從而對農民參與此次增減掛鉤工作的積極性得以充分的了解，與此同時，還需要與村委干部進行一定的協商，使其能夠以村委為單位對農民的拆遷意見書進行上報。

（3）外業踏勘工作應該與政府各職能部門之間的溝通交流進行加強，對本次增減掛鉤項目是否需要進行單獨的補償進行具體了解，并充分掌握補償標準是否與當地的實際情況相符合以及政府補償資金是否能夠按時到位等情況。

（4）外業踏勘過程中，需要對項目區的主要交通情況進行充分的了解，并對下一步增減掛鉤復墾期間是否能夠實行機械化的操作進行綜合考慮。

5 測量的主要任務

（1）應該與項目的申報單位進行及時有效的溝通，對于工作底圖來說，必須要保證增減掛鉤項目勘測定界所采用的土地利用變更圖是最新的。

（2）項目地塊的用地界址點坐標必須要與最新的土地利用變更圖相吻合。對于拆舊地塊來說，必須要能夠是對土地利用的現狀變更進行調查從而確定的建設用地，其中包含國有工礦企事業單位破產、農村集體建設用地、關閉搬遷后的廢棄地等方面。

（3）為了能夠使實施的范圍得以確定，施工之前需要對測量放樣工作進行開展；施工的過程中再次進行測量放樣從而對該項目區施工是否在立項的范圍內以及施工期間是否嚴格按照規劃設計進行等情況進行核對；竣工測量的時候，需要測量認定施工單位所實施項目的單位以及工程量等，并對竣工圖進行做出，從而便于業主、財政、審計等相關部門對計量、核查以及驗收等工作進行開展。

6 外業踏勘以及測量工作的幾點思考

6.1 外業踏勘及測量的安全性

作為野外工種的一種，在進行測量作業的時候，應該對其可能會出現的安全問題進行有效預防。①作業前的準備工作，外出測量之前需要對作業環境進行觀察，做好充分的準備工作。②作業過程中需要注意的問題。測量儀器一般來說比較貴重，各種附件與錘子等測量工具會與其產生較多的接觸機會，測量儀器在實際使用期間應避免摔砸，作業人員應該對其進行保護。

6.2 實際測量的過程中需要注意的幾個問題

6.2.1 拐點界址

在外業進行權屬定界的時候，部分拐彎的地方在實地通過肉眼是難以觀察出來的，因此，會有測量遺漏問題的出現，成圖的時候，就會出現界址線對房屋、圍墻等進行了切割等問題發生，此時，需要與項目建設單位進行一定的協商，從而在內業編輯的時候能夠在拐彎處對某個界址點進行增加。

6.2.2 對GPS進行充分利用

外業踏勘之前可以對居民點（建設用地）的范圍進行初步的選定，并將其輸入到GPS內，到實地放樣從而便于對項目區的具體范圍進行確定。

6.2.3 精確繪制具體的地物

對于項目區內的現狀地物，例如溝、渠、水井、曬谷場等的測量要需要精準，這對于后期的規劃設計以及拆遷補償的準確測算來說有著十分重要的作用。尤其是需要特別標注初選項目區內的農村、祠堂、新建房屋等，從而便于相關設計單位在進行設計的時候能夠進行綜合的考慮取舍，對不可實施的區域進行精確的剔除。

7 結語

增減掛鉤是一項新事物，看似簡單，卻是一個復雜的系統工程。它涉及的問題深，牽扯的面廣，要注意引導好、指導好、總結好，要加強正面的宣傳，對存在的問題要高度重視并及時糾正。如果增減掛鉤增加了一部分耕地，推動了集體建設用地流轉，并壯大集體經濟，改善和提高了農民生活水平，實現了社會統籌和建立新型社會保障制度，增減掛鉤為推動集約節約用地和農村土地制度改革就發揮了巨大作用。