PPP模式在市政軌道工程中的應用

鄭海棠

（金肯職業技術學院 南京 211156）

1 PPP模式概述

PPP模式指的是公私合作伙伴關系，是英文“Public-Private Partnership”的縮寫，公共職能部門與私營企業簽訂長期合作協議，就某項公用事業項目授予私營企業一定期限的特許經營權，特許期滿后私營企業將項目經由不同的方式交還給公共職能部門。

PPP模式在軌道交通工程中應用主要包含四個階段：前期準備（包括項目建議書和可行性研究）→確定PPP項目公司（包括招標、評標、定標及合同談判及簽訂）→項目實施（主要是項目的建設、竣工驗收及運營）→項目移交（分為有償移交和無償移交）。

2 PPP模式在軌道交通工程的應用現狀

2.1 應用原因

城市軌道交通工程具有資金密集、建設周期偏長、風險大、公益性較強等特點，過去主要采用政府全額出資或者擔保制企業貸款等方式。隨著軌道交通需求的增加，政府資金的全面采用無疑將給政府帶來更大的經濟壓力；由于軌道交通的公益性，運營模式利潤較低，民間資本參與積極性不高；而隨著融資方式的多元化發展，PPP模式采取特許經營權的方式，社會投資者通過獲得一定年限的特許經營權來彌補前期投入。它不僅有助于減輕政府的財政負擔，還鼓勵社會投資者通過開發最佳解決方案來降低成本和提高效率，積極參與軌道交通的建設與運營管理。

2.2 應用方式

目前PPP模式在國內外軌道交通中有如下幾種典型的應用方式：

（1）倫敦地鐵PPP項目

2002年倫敦PPP重建項目是典型的失敗案例。倫敦地鐵公司代表英國政府將倫敦地鐵系統的維護和基礎設施供應工作轉給了由三個基礎設施公司[1]組成的PPP財團，并給予30年特許經營權。該項目由英國運輸部對債務進行擔保，這種擔保加重了公共財政的負擔，合同訂立時權責不明確，政府監管不力，PPP財團數據管理能力欠缺，項目各方未能緊密協作，這些都是導致項目失敗的原因。倫敦地鐵PPP項目的失敗，為后來的地鐵PPP項目提供了經驗教訓。公私長期合作關系的構建是一個極復雜的工作，應全面綜合考慮各方面因素。

（2）新加坡模式

新加坡地鐵由政府全額投資，并交給具有資源開發和運營管理運營經驗的社會投資者，運營公司只有管理和使用權。這種模式通過將項目市場化，改變過去壟斷的局面，適度的競爭提高了運營效率[2]。

（3）香港地鐵PPP項目

香港地鐵采用的是“地鐵+物業”的模式，政府將一部分地鐵站點的上部開發向投資人開放，上部物業的開發在不影響地鐵正常功能發揮的前提下，由社會投資人建設并享有一定期限的經營權，成功地將地鐵建設與物業開發緊密結合，實現共贏。香港地鐵PPP項目是目前唯一盈利的軌道交通項目[3]，它的成功經驗表明，將地鐵與沿線土地聯合開發是緩解政府投資壓力、吸引有專業經驗的社會投資者的有效途徑。

（4）北京地鐵四號線

2004年興建的北京地鐵4號線在我國內地首先普及了“PPP”概念，是內地第一例成功的PPP模式地鐵項目。該項目由北京市基礎設施投資有限公司、北京首創股份有限公司和香港鐵路有限公司三家企業合作成立PPP項目公司——北京京港地鐵有限公司，與政府投資方（北京市基礎設施投資有限公司）分別承擔總投資的兩個部分：政府投資者主要負責土木工程項目的投資和建設，包括車站結構和地鐵隧道工程；PPP項目公司主要負責設備的投資建設及運營維護，包括信號燈、車輛、自動檢售票系統等。該項目分為三個階段：增長期，成熟期和特許期。先以無償或象征性收租的方式將項目租賃給PPP項目公司，然后增加租金，使政府投資公司可以參與利潤分配，最終項目無償地交給政府。通過將項目分拆減輕了政府財政壓力，降低了出資各方的風險；通過引入社會投資，實現了地鐵的科學管理、提高了運營服務水平。

不同的項目各有利弊，其中香港地鐵PPP項目為國內軌道交通工程中引入PPP模式開啟了一個成功的典范，而北京地鐵四號線的成功為PPP項目在我國的發展奠定了基礎。

2.3 應用特點

城市軌道交通作為一個準公共產品，服務于特定的軌道區域，具有一定的自然壟斷性；軌道交通工程由于建設周期長、資金占用用量大、公益性較強、投資回收期長等特點，較難吸引社會資本獨資參與，在采用傳統的融資模式時具有較大局限性，將PPP模型應用于軌道交通工程可以改善這種情況。

軌道交通工程中應用PPP模式有如下優點：

（1）緩解政府財政壓力，轉變政府職能

市政工程投資金額往往比較大，與傳統模式中市政工程完全采用政府財政資金相比較，PPP模式通過吸引社會資金的注入，補充了政府市政項目的缺口，緩解了財政壓力，使市政項目能順利進行，盡早為居民提供便利的服務。通過PPP項目公司的引入，政府部門從公共服務的提供者轉變為項目建設的監督者。退出復雜的項目建設過程也減輕了政府的職能壓力。

（2）引入更專業的技術及管理經驗，提高風險應對能力

市政軌道工程中應用PPP模式，通過招標的方式引入競爭機制。通過政策扶持以及特許經營權等方式，吸引管理科學、技術先進的投資者參與競標，引進了先進技術和高效管理經驗，更有創新性的收入來源。通過組建PPP項目公司的方式，分攤項目風險，在合同中明確參與各方責權利，提高項目的風險應對能力。

（3）提升軌道交通工程質量和服務水平

在PPP模式中，政府職能部門的監督，保證了項目的質量；政府與社會資本之間的合作使項目有效運作。社會投資者擁有的專業技能和專業人才使他們能夠在提高公共服務水平的同時最大化其投資利潤。

軌道交通工程PPP項目由于周期長、結構復雜、風險大等原因，也存在一定的缺陷：

（1）缺乏項目相關經驗

PPP模式應用于軌道交通工程中在我國尚處于起步階段，雖然在國內一些城市存在一些相對成功的案例，但是與真正意義上的PPP仍存在一定的差距，成功的經驗比較匱乏。

（2）決策周期較長、協調難度大

軌道交通PPP項目由于投資額大、建設周期長、涉及部門較多，需經較多政府部門審批，導致決策周期較長。由于目前針對PPP項目缺乏統一、規范的標準，決策不規范，不同部門的要求不同，協調難度較大，易造成審批延誤，降低項目的運行效率。

（3）風險變化大

PPP項目由于安全限制較多，建設周期長，項目參與者結構復雜等特點，在項目建設和運營過程中存在諸多不確定的風險因素。例如在建設周期中政策的變化，各參與方的利益沖突、以及不可抗力事件等，這些不確定性風險因素都會給軌道交通工程建設帶來一定損失。

3 建議及結論

PPP模式在市政軌道交通工程中的應用仍處于起步階段。由于項目回報周期長，風險因素變化較大等特點，在應用中需結合區域和項目特征進行有針對性的管理。軌道交通PPP項目成功應用關鍵在于：

3.1 創造良好外部環境，拓寬融資渠道

軌道交通PPP項目的成功實施需要比較完善的法律條文及規范性文件的配合，對政府職能部門及社會投資人在項目中的職責、權利、義務進行明確的界定，明確各自承擔的風險，維護各方利益，實現真正的“利益分享，風險分擔，全程合作”。

PPP模式的最大特點是通過政策扶持例如賦予特許經營權來保障社會資本的利益，從而吸引社會資本。應結合當地軌道交通建設的實際情況，創新投融資渠道，通過稅收優惠、優化項目審批流程等，保證社會資本的權益。通過政策、市場等多方位的保障，使創新型融資模式有堅實的發展基礎。

創新性引入PPP項目建設基金，建立融資平臺，調動社會資本，減輕政府財政壓力，促使融資多元化，完善債務結構。

3.2 控制成本，創新盈利模式

控制成本和提高經濟效益是PPP項目成功運營的標志。應提前做好充分的市場調查和市場預測工作，通過科學地調查市場、嚴謹地設計建設方案，將各種未知風險降到最低，做好項目的全過程成本控制與管理。軌道交通PPP項目具有公益性和商業性的雙重屬性，通過創新盈利模式，加強地鐵沿線地下區域的開發利用，最大限度地開發地鐵交通沿線的可開發資源，為城市軌道交通健康持續發展創造條件。

3.3 合理分擔風險，加強人才培養

軌道交通PPP項目的風險具有多樣性及不確定性等特點，應當構建完善的風險管理機制。通過提高合作主體的風險意識，有效評估各項風險，制定合理的風險管理辦法，將風險最小化。建立公平合理的風險分擔機制，政府職能部門主要承擔政策調整的風險，PPP項目公司主要承擔項目建設、運營的風險，雙方共同承擔不可抗力風險，實現“風險共擔和利益共享”。

現階段軌道交通PPP項目領域的風險管理經驗缺乏，政府部門對可能出現的風險認識不清。應當加快PPP融資模式專業人才的培養，有效評估和防范風險，明確責任主體，確保軌道交通PPP項目優質高效開展。

總之，PPP模式與軌道交通工程項目的有效結合，應當結合項目特點、采用創新的融資和盈利模式、合理分擔項目風險、培養專業化管理人才，既能減輕政府財政壓力，又能引進高效的管理經驗，實現參與各方的共贏。