對海綿城市建設PPP模式的思考

萬 勇

（中國水利水電第八工程局有限公司 湖南長沙 410000）

1 前言

隨著城市人口的不斷增長，城市化的步伐加快，城市不透水硬質地面占比顯著增長，由此造成了城市地表徑流量的大幅度增加，引發了城市內澇、水污染、水生態惡化等問題。海綿城市建設的主要目標就是提高水資源利用率，也是解決上述問題的有效手段。因此，分析海綿城市的主要技術措施具有一定的現實意義。

海綿城市的功能主要包括以下內容：①提高城市水資源清潔度。傳統城市建設工作針對雨水處理工作，多采取以排為主的工作模式，但事實上，隨著城市總人口的增加和人口密度的增加，加強水資源的循環利用迫在眉睫。海綿城市建設工作的開展可在深化利用雨水資源的同時，保護城市的原有水資源，進而提高城市的整體清潔度。②遏制城市內澇。海綿城市建設的發展導致了城市綠地面積和水系數的顯著增加。當城市因持續降雨或強降雨而面臨內澇形成威脅時，海綿城市建設所帶來的水系數量增加、綠化面積擴大、排水系統完善等變化，可于較短時間內促進雨水滲入地下，進而有效遏制城市內澇的形成。

2 海綿城市理論的提出緣由

近幾年隨著我國城市化快速發展，部分城市熱島效應、城市內澇、旱澇現象日益顯現，主要原因如下：①城市硬質鋪裝面積大：城市中大馬路、大廣場的水泥路面和硬質鋪裝等城市硬化建設導致雨水無法滲透到地面，只能單純依靠現有的城市管道排出，如果城市無法容納短期急劇增加的雨水，就會引起城市內澇的發生。②生態系統遭到嚴重破壞：在城市建設過程中，城市的過度開發建設導致城市生態背景受到嚴重破壞，降雨后雨水無法被自然草體所吸收，山體受雨水直接沖刷，導致水土流失嚴重。③雨水集中快排模式：我國99%以上的城市屬于雨水集中快排模式，雨水沒有被有效利用，天然降水對城市干旱現象的緩解非常有限。④依靠“灰色設施”的單向轉移方式：管道和泵站等“灰色”設施是過去城市建設排水的主要措施。然而，管道的容量是有限的，雖然它不一定有效，所以結果幾乎與暴雨伴隨著水的積聚和道路擁堵一樣長。另一方面，雨水需要從管道排放到其他地方，通常進入河流，這意味著伴隨雨水的污染物也會進入河流。河流的流動性將污染物帶到更多地區。更有甚者，雨無處可排泄，只能轉移到周圍的村莊。通常，這是一種單向傳輸方法。⑤“海綿城市”理論采用種植溝，雨園，下沉綠地等“綠色”措施，以節約雨水。由于放電過程相對緩慢且多樣化，與排水管不同，它必須承受大量的瞬時位移，以“慢行緩釋”和“源分散”控制作為主要的規劃和設計理念。另一方面，雨水通過“綠色”渠道收集，可以重復使用，以有效地調節城市的生態系統。另外，從成本的角度來看，雖然“海綿城”有很多初期投資，但相關設施可以同時作為城市綠化和園林景觀。它具有多種用途，維護成本低。這是一項巨大的開支，水污染治理對城市來說是一個巨大的損失。

3 海綿城市理論在城市規劃中的應用

海綿城市是發展生態城市的理念和典范。要將海綿城市應用于城市建設，必須首先改變觀念，城市建設必須堅持生態優先原則；要結合當地的城市特色，根據當地情況制定建設規劃；將海綿城的理念應用到整個規劃體系中，協調各職能部門，積極穩妥地推進海綿城市建設。并發動群眾力量，使海綿城市理念貫徹到群眾的房屋建設和布置中，讓海綿城市建設成為政府推動、公眾參與的全社會活動。

3.1 轉變規劃和建設理念

美國、英國、新西蘭和澳大利亞在海綿城市概念的應用方面有許多成功的實踐經驗。我國對這一理念的運用尚處在初步實踐階段，對海綿城市理念的認識還不夠系統。建設海綿城市首先需要轉變觀念。海綿城市的建設是要充分發揮城市綠地，道路，水系等對雨水的吸收，儲存，滲漏和緩慢釋放的影響。有效緩解城市枷鎖，減弱城市徑流污染負荷，節約水資源，保護和改善城市生態環境，這是為了實現自然積累，自然滲透和自然凈化。

3.2 海綿城市的建設應該遵循規劃

第一個規劃是海綿城市建設的源頭，海綿城市規劃應根據城市的實際情況制定。海綿城市理念應該運用到整個規劃體系當中，成為城市規劃體系的一部分，而不應成為獨立的規劃體系，它必須反映在一般規則，控制規則和維修細節中。在一般規則層面，應考慮景觀森林湖泊和湖泊的布局，以解決空間控制，生態和環境問題，水資源平衡和城市排水問題。在控制層面，有必要對指標進行分散，海綿城市特殊規劃確定的規劃指標和主要設施布局應與控制規則相協調。排水區的相關指標應在控制規劃單位實施。在修復層面，有必要考慮在社區建立海綿城市設施的可能性。首先規劃和建設，體現計劃的科學性和權威性，發揮規劃控制和領導的作用。

3.3 海綿城市規劃管理和控制系統的建設

海綿城市建設涉及多個職能部門的相關利益，需要規劃，園林，建筑，水利，市政等多個專業。金融，發展改革，規劃，土地，城市建設，水務，園林，環境保護，氣象等各主管部門的協調配合；多部門協調后，海綿城市建設計劃應該是“多管制”。各地應根據當地情況制定海綿城市規劃管理和控制制度。

3.4 建立群眾參與意識

海綿城市建設是一個涉及多個部門的多方面建設項目。政府應該加大力度對群眾宣傳海綿城市理念，出臺相應的獎懲制度，鼓勵群眾對海綿城市的運用，比如屋頂花園、菜園以及房前屋后的各類雨水花園、綠色陽臺等，提高群眾的參與興趣，我們將調動群眾參與的熱情，實現海綿城市的全面建設。

4 萍鄉市海綿城市PPP項目的思考

萍鄉市是經國家財政部、住建部、水利部聯合審定的全國首批16個海綿城市建設試點城市之一，萍鄉市海綿城市PPP項目也是國家財政部正式公布的第三批政府與社會資本合作示范項目。通過參與本項目的建設，引起我如下思考：

4.1 風險管理

社會資本方參與海綿城市PPP項目建設的主要風險體現在以下幾個方面：①政策風險，包括特許權收回/違背、征用/公有化、審批延誤、宏觀經濟變化、行業規定變化、貨幣/稅收/利率等。這些方面的變化均會影響到項目公司的正常運行，加大項目的建設難度，嚴重時造成社會資本方虧損。②技術風險，包括地質條件、客觀工程變更、征地拆遷、土地不能及時交付、水電等配套安排、工程變更、建造/采購成本超支、完工風險，建設質量等。這些方面的影響最終體現在工期是否按時完成，海綿城市考核指標是否達標，是否突破已批復概算。③運營風險，一方面體現在進入運營期的時間界定，海綿城市建設是一個系統工程，施工區域主要在城區，往往是分區域分階段施工，但每一個區域在施工完成后馬上就投入使用，原則上投入使用即進入運營，但系統工程還未竣工驗收移交，期間的時間差會增加項目的管理成本；一方面體現在與政府職權部門管理的交叉，如海綿城市建設的道路、公園、景觀等，政府均有管理部門，而項目公司也有相應的運營單位，在該交叉部位權責的劃分還值得商榷；另一方面就是運營期內的維護和修理，特別是透水鋪裝方面，其使用年限相對較短，且沖洗費用較高。④回報風險，這包括了前面所有的風險，最主要體現在回報機制，是使用者付費還是政府付費或兩者的結合，使用者付費要有機的結合當地市場行情和發展趨勢，政府付費要關注地方負債、稅收和中長期規劃。

4.2 建議

社會資本方要規避或轉移風險，要做好如下幾方面：①在合同中明確風險分擔，越詳細越好。在合同中明確風險分擔后，對自身風險進行詳細分析，制定相應的風險控制工作計劃和相應的審查計劃。實現風險規避并最大限度地提高各方的經濟效益。②適當增加使用者付費，這不僅解決了海綿城市運營成本高，造成后期民營企業維護不善的問題，也增加了污水處理企業的環境壓力。有利于促進企業社會責任，減少環境污染。這也可以拓寬海綿城市建設的資金來源，從而確保海綿城市PPP項目運營的可持續性。③制定合理有效的績效考核體系，在項目的早期階段，應該科學合理地劃分流域，并明確界定邊界。在項目實施過程中，項目公司應指派專人或設立專門的評估小組，評估項目的完成情況，及時發現問題，及時解決。海綿城市的建設有利于改善城市水環境生態管理的不良狀況，對我國新城市的建設和發展具有重要的推動作用。通過制定風險管理和控制計劃，適當增加用戶費用，制定合理的績效考核體系，PPP模式在中國海綿城市建設中的應用將更加完善和有效。

5 結束語

與傳統規劃相比，海綿城市建設涉及水生態，水環境，水安全，水資源甚至水文化等各個領域。其關注的是通過城市規劃建設管控系統解決城市水問題的方案，而不是單純的工程建設。海綿城市的建設需要系統的思考、協調和科學的布局，通過采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”以及其他措施，盡量減少城市發展和建設對生態環境的影響，達到人與自然的和諧發展。