淺談PPP模式地下綜合管廊全過程造價控制

錢瑾 顧唐先

（廣東 廣州 510000）

1 PPP模式概述

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機制和項目的物有所值（Value For Money）原則。

從以深圳沙角B電廠項目為代表的我國最早的一批BOT項目開始[1]，PPP模式一直伴隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展走過了三十幾年。而以2015年6月1日《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為標(biāo)志，確立了社會資本可參與特許經(jīng)營權(quán)的制度性創(chuàng)新，業(yè)界均默認其為“PPP基本法”。該辦法明確了在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。

PPP發(fā)展近5年來成效顯著，投資額持續(xù)增長。截至2018年10月末，近5年來，全國已有4302個項目簽約落地，帶動投資6.6萬億元，19個領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項目和基本公共服務(wù)項目投入運營服務(wù)。根據(jù)全國PPP信息平臺數(shù)據(jù)，截至2018年三季度，管理庫累計項目數(shù)8289個、投資額12.3萬億元[2]。

2 我國城市地下綜合管廊的建設(shè)發(fā)展

地下綜合管廊的發(fā)源于歐洲，在19世紀(jì)，法國（1833年）、英國（1861年）、德國（1890年）等就開始興建地下綜合管廊。至今，巴黎市區(qū)及郊區(qū)的綜合管溝總長已超過2000km。東京都的中心城區(qū)，已規(guī)劃建成200多公里的共同溝，成為世界范圍共同溝建設(shè)長度最長的城市。與發(fā)達國家相比，我國地下綜合管廊建設(shè)起步晚，建成規(guī)模小，我國大陸1958年才在北京天安門附近鋪設(shè)第一條地下管廊，20年之后第二條管廊才問世，而真正的起步時間是在1994年開發(fā)浦東新區(qū)時在張楊路修建的全長11.13km地下管廊。

2015年以來，隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]61號）文件出臺，文件提出了：“到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營……”等具體目標(biāo)，我國城市地下綜合管廊建設(shè)迎來了一個建設(shè)集中期和高峰期。2016年兩會上，國務(wù)院總理李克強的政府工作報告提出開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000km以上。2017年兩會上，國務(wù)院總理李克強的政府工作報告提出再開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000km以上。財政部、建設(shè)部于2015年、2016年分別公示了第一、第二批地下綜合管廊試點城市，并對采用PPP模式達到一定比例的管廊項目予以專項補助。

以上各項政策的利好，加快推進了我國城市地下綜合管廊開工建設(shè)，綜合管廊的建設(shè)，將實現(xiàn)城市既有“面子”、更有“里子”。到2020年我國將有超過2萬億的城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)模。

3 PPP模式下管廊造價控制存在的問題

3.1 PPP招標(biāo)及協(xié)議簽訂環(huán)節(jié)的粗放

從全過程角度來看，PPP模式下管廊項目的造價控制，覆蓋了從PPP項目立項、招標(biāo)、設(shè)計、施工、驗收、運營、移交項目全過程。但目前很多管廊項目的PPP從招標(biāo)環(huán)節(jié)開始，相對粗放。具體表現(xiàn)形式為：在競價的要素設(shè)置上，僅僅以投資回報率、投資補貼的比例或額度、運營期等類似于傳統(tǒng)BOT方式的競價要素進行設(shè)置。而對于將來構(gòu)成政府付費基礎(chǔ)的項目資產(chǎn)的項目的總投資額（包含建安工程費、工程其他費、預(yù)備費、建設(shè)期利息等）缺漏了有效的競價，造成競價不充分，或不合理。

3.2 規(guī)劃、設(shè)計環(huán)節(jié)過于粗放

根據(jù)統(tǒng)計及經(jīng)驗證明，設(shè)計環(huán)節(jié)對工程項目造價的影響權(quán)重達70%以上，PPP模式下管廊項目的規(guī)劃設(shè)計，更需要重點管控。但是目前不少管廊項目，在PPP模式下政府方“以包代管”，將設(shè)計工作完全由社會資本方成立的項目公司負責(zé)，過于粗放。一旦施工圖審查等環(huán)節(jié)流于形式，審查不力，特別是在“PPP+EPC”模式下，則給社會資本方留了“刻意做大設(shè)計規(guī)模或刻意保守設(shè)計套取政府付費及融資，實際施工放心偷工減料節(jié)約施工成本，大斗進小斗出”的空子，存在項目造價失控、政府付費不合理的風(fēng)險。如南方某市的城市地下綜合管廊項目，為PPP+EPC模式，回購期為10年，設(shè)計由社會資本方成立的項目公司負責(zé)，該項目公司選擇了超出正常值近一倍長度的軟土處理的CFG樁，做大了投資額，實際實施時CFG樁按一半深度實施，由于項目是交鑰匙工程，在滿足施工功能的情況下，該項目的社會投資人超額套取了政府付費。

4 PPP模式下管廊全過程造價控制

4.1 PPP招標(biāo)階段：根據(jù)合作模式設(shè)置充分的競價要素

在設(shè)定同等功能要求的條件如管廊的長度、管廊斷面、運營服務(wù)期等要素下，如果采用政府回購付費的PPP合作模式，政府方宜把投資回報率、投資補貼的比例或額度、項目建安造價預(yù)算下浮比率同時作為競價要素進行招標(biāo)，不宜漏了項目建安造價預(yù)算下浮比率這一關(guān)鍵要素。

在設(shè)定同等功能要求的條件如管廊的長度、管廊斷面、運營服務(wù)期等要素下，如果采用建設(shè)-運營-回收的合作模式，政府方宜把投資補貼的比例或額度、項目建安造價預(yù)算下浮比率、運營期收費標(biāo)準(zhǔn)或補貼標(biāo)準(zhǔn)同時作為競價要素進行招標(biāo)。

4.2 規(guī)劃設(shè)計階段：統(tǒng)籌規(guī)劃、限額設(shè)計或標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計

集約統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計理念和方法：在進行綜合管廊的規(guī)劃設(shè)計時，要考慮目前及未來要建設(shè)的地鐵、地下商業(yè)、地下快速路等其他地下空間的項目，統(tǒng)籌考慮，集約規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，減少對接開閉口、交叉施工、工程變更等造價增加因素。

在設(shè)計階段，推行限額設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，以標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計推行限額設(shè)計，在基礎(chǔ)處理方案、斷面形式、混凝土標(biāo)號、鋼筋等級等方面進行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，盡量將設(shè)計圖紙預(yù)算置于可控范圍內(nèi)。

4.3 施工與驗收階段：嚴(yán)格按圖施工、按圖驗收

無論以何種模式組織的PPP模式下的管廊項目的施工、驗收階段，由于管廊工程屬于地下工程，隱蔽工程較多，防水、基礎(chǔ)處理等隱蔽工程較多，政府方應(yīng)安排代表對現(xiàn)場關(guān)鍵工序進行現(xiàn)場監(jiān)控，盡量避免工程變更，嚴(yán)格按照圖紙施工、按圖驗收。同時政府方宜要委托具有相應(yīng)資質(zhì)的，類似工程經(jīng)驗的造價咨詢工行進行全過程造價咨詢。做好項目施工過程的造價管理工作。

4.4 工程竣工結(jié)算審核階段：資料齊備數(shù)據(jù)準(zhǔn)確合理

本階段是確定工程項目建安投資價值的重要階段，要準(zhǔn)確、真實地反映工程造價，本階段工作是核心。對政府方來說：①要組織好現(xiàn)場代表、所委托的造價咨詢公司對社會資本方的項目公司上報的結(jié)算資料進行會審，對重點關(guān)鍵項目進行重點審核，如基礎(chǔ)處理等隱蔽工程，應(yīng)列為重點審核項目；②鑒于PPP工程項目的規(guī)模一般都比較大，政府方應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定或需要，最好另外委托一家不同的造價咨詢公司對結(jié)算進行二審；③對結(jié)算一審、二審單位進行充分溝通后，組織項目公司一并對報送的結(jié)算造價文件進行審核，找出其中差異的地方及原因，并與施工方相關(guān)人員進行溝通、解釋，遇到爭議問題或施工合同未明確情況，應(yīng)召集PPP工程項目參建各方共同協(xié)商解決；④結(jié)算文件經(jīng)各方簽署確認，出具完整的審核報告。

4.5 運營階段：以績效考核控費用支付

國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資〔2016〕2231號）第十九條：對運營績效評價做了規(guī)定，PPP項目合同中應(yīng)包含PPP項目運營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)。項目實施機構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項目合同約定，定期對項目運營服務(wù)進行績效評價，績效評價結(jié)果應(yīng)作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)[3]。在運營階段，造價控制的重點應(yīng)放在對績效考核、以及績效考核結(jié)果的運用上。政府方應(yīng)及時在項目投入運營前與社會資本方擬定好績效考核辦法，并在運營期嚴(yán)格執(zhí)行。

4.6 全過程做好造價審核機制的設(shè)置

（1）要遴選好造價咨詢公司進行全過程造價咨詢，在選擇造價咨詢公司時，可以同時選擇兩到三個不同造價咨詢公司進行背靠背互相審核、或者其中一個造價咨詢公司作為一審，另一個公司作為二審審核，必要的時候設(shè)置三審。

（2）對于負責(zé)二審或三審的造價咨詢公司，在支付造價咨詢費用的計算方式上，宜以核減額作為取費基數(shù)計算造價咨詢服務(wù)費，從機制上激勵二審及三審單位，積極主動做好審核工作。

5 結(jié)束語

PPP項目的實施離不開的造價控制，作為PPP項目的發(fā)起人，政府方更需要從全過程做好PPP模式下管廊項目的造價控制工作，在全過程中不斷糾偏，并在項目實踐中不斷積累經(jīng)驗為管廊項目建設(shè)做好造價控制工作。