“珠江-西江經濟帶”航道跨域保護的政策供給與部門合作探究

劉臨雄，肖 義

(1.梧州航道管理局，廣西 梧州 543002；2.梧州學院，廣西 梧州 543000)

0 引言

“一帶一路”(B&R)是陸地、海上絲綢之路的總稱。2015年國家發改委、外交部和商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景和行動》，正式提出“一帶一路”戰略。珠江一西江經濟帶連接廣東、廣西，是面向港澳和東盟開放合作的前沿地帶，是我國“一帶一路”重大戰略在南方地區的重要組成部分。2014年國務院批復了《珠江一西江經濟帶發展規劃》，廣西壯族自治區發布了《關于西江經濟帶基礎設施建設大會戰的實施方案》等一系列文件。有關規劃的出臺，將對促進周邊地區經濟協同發展、實現區域一體化，探索我國發達地區與欠發達地區優勢互補具有十分重要的意義。在此背景下，作為我國僅次于長江的水運動脈，同時也是我國與東盟自由貿易區的重要出海通道，“珠江-西江經濟帶”的航道管理與保護工作顯得尤為重要。對“珠江-西江經濟帶”航道的跨域保護，最重要的是要維持航道的良好通航條件，保障航道的順利、持續通航；同時也要兼顧對通行船只的規范管理、航道范圍內的建筑整治、航道的生態保護以及沿岸地區的經濟和社會發展等多方面的問題，涉及到經濟、法律、社會管理的多個方面。“珠江-西江經濟帶”航道跨域保護工作，成為銜接兩廣乃至南部四省、促進周邊地區經濟社會協同發展的一項重要保障。由于管理內容復雜、流域上下經濟社會發展不平衡等諸多問題，給航道管理部門開展跨域保護工作帶來了一定的困難，這就需要地方政府以及主管部門加強對經濟帶航道跨域保護的政策供給，給予必要的政策支持。

1 “珠江-西江經濟帶”航道跨域保護加強政府合作的意義

1.1 “珠江-西江經濟帶”航道跨域保護加強政府合作的重要性

“珠江-西江經濟帶”航道的規劃和建設，對于銜接我國東南部發達地區與西南部欠發達地區，建設“東西部合作發展示范區”“海上絲綢之路橋頭堡”，實現珠三角地區轉型發展等都具有重要意義。加強有關航道的跨域保護，是維持航道良好通行條件，更好地服務“珠江-西江經濟帶”建設的重要保障。加強“珠江-西江經濟帶”航道保護中的政府間合作，不僅可以避免跨區域政府之間的摩擦成本，提高航道保護及航運工作的效率，也為當前區域協同發展中政府之間拓展合作提供了新的發展空間。

1.2 “珠江-西江經濟帶”航道跨域保護加強政府合作的必要性

“珠江-西江經濟帶”航道沿線自然稟賦優良、航運條件優越，發展潛力巨大。但由于“珠江-西江經濟帶”流域長、跨越不同省份，航道管理面臨諸多現實困難如權責不清、上下游地區管理水平差異等等，這些現實困難和挑戰阻礙了流域比較優勢的有效發揮。加上“珠江-西江經濟帶”航道上下游地區重大基礎設施互聯互通不完善、資源環境約束加劇等體制機制障礙，對有關航道的管理和保護必然要求流域各地政府之間加強部門合作。

2 “珠江-西江經濟帶”航道跨域保護中存在的問題

2.1 地跨廣東、廣西兩省，存在部門合作障礙

部門合作是隸屬于不同職能部門或不同地區的部門之間開展合作的過程。由于工作內容出現交叉的可能性，部門合作廣泛存在于政府和企業之間。航道跨域保護的部門合作，主要是指“珠江-西江經濟帶”區域發展中廣東、廣西兩省(區)航道管理部門之間的跨區域合作，另外，也包含政府不同職能部門之間的合作。

由于珠江-西江經濟帶區域跨度大，航道流程長，不僅廣東、廣西二省(區)的航道管理部門之間存在合作障礙，加上所涉及的基層部門眾多，帶來了相當的管理難度。這一問題不僅體現在部門之間缺乏統一的調度體系，也體現在不同部門之間的信息交流困難、治理目標存在差異、地域本位主義等問題。

(1)由于我國行政區域劃分的現實，政府之間的跨域合作缺少必要的文化和制度基礎。來自不同地區、不同部門的政府部門之間缺乏共同合作的動力，盡管存在統一的航道保護目標，但由于缺乏有效的激勵措施，加上政府工作優先級的原因，傳統的政績觀片面重視政治穩定和經濟發展而忽視航道保護，不能正確、嚴肅對待“珠江-西江經濟帶”航道保護工作等等。

(2)由于流域所涉及的基層政府眾多，自我轄區利益最大化的目標，使得基層政府部門存在消極應對、逃避推諉的可能性。一旦出現缺乏共同合作基礎的情況，既定的目標無法實現、對各基層政府部門之間的監督或管理考核出現疏漏，就有可能失去對基層政府的有效約束力，導致航道保護工作事倍功半。例如違法采砂問題，通常情況下采砂證的辦理由政府水利部門管轄，采砂船多是掛靠在企業特別是國企名下。但各地航道管理機構不屬于當地政府，航道管理機構在航道保護問題方面與地方政府存在一定沖突，導致航道保護管理混亂、執法困難。

(3)跨域保護的高昂合作成本令地方政府望而止步。“珠江-西江經濟帶”跨度廣，由于不同地區之間的政治基礎、戰略目標等存在差異，不同地區的政府或職能部門之間存在著出現摩擦的可能性。在與其他地區的政府或職能部門合作時，可能采取區域封鎖、隱瞞信息的措施，加上不同地區之間對有關政策、資源的競爭關系，導致地區政府、職能部門之間的信息交流不順暢，合作成本高昂，以致于出現合作的框架、協議等文件性內容一應俱全，但落實不力的情況。

2.2 區域經濟社會發展水平的差異

經濟基礎方面，不同地區的經濟和政府財政收入情況，將直接限制該地區對航道保護工作的投入力度。觀察廣西和廣東兩省的GDP數據，我們不難發現這兩個省份經濟發展的巨大差異。作為我國發達地區和欠發達地區協同發展的典型，“珠江-西江經濟帶”在帶來廣闊發展空間的同時，也提出了一系列問題：

(1)對航道投入的差異。航道保護耗費大、時間長，要求有穩定、豐富的投入來源。經濟發展水平決定了一個地區政府的財政收入水平，就廣西和廣東兩省(區)的現實情況來看，廣東的財政收入遠遠高于廣西。對航道保護財政投入的差異，將直接影響航道保護工作的效果，若上下游對航道保護工作的投入存在較大差異，極有可能影響航道保護工作的整體效果。

(2)目標發展戰略差異。這同樣是由于經濟發展階段的差異所引發的兩省(區)對待航道保護工作的態度的差異。廣東作為我國經濟大省，其發展目標以從單純地追求GDP向城市服務和承載能力、促進文化和政治協同發展等目標轉變，存在更多重視航道治理工作的動機。而廣西由于經濟發展稍為落后，出于政績和改善人民生活水平等多種因素考慮，其工作中心和理念與廣東可能存在差異。由于目標發展戰略差異，廣東和廣西兩省(區)可能會采取完全不同的途徑來實現航道保護目標的實現。

2.3 《航道法》配套法規體系不完善

我國于2014年12月首次發布《航道法》，旨在規范和加強航道的管理與養護，保障航道的通行效率與安全。從內容上看，《航道法》集航道規劃、建設、養護、保護和法律責任等多方面內容為一體，形成了功能較為齊全的法律機制。

但從跨區域航道保護的實際來看，由于地方政府對《航道法》有關內容的理解、工作方式、思維習慣等多方面原因，區域之間的航道保護工作標準和程序存在較大差異。《航道法》由于出臺時間較晚，配套法規體系不完善，尚未形成統一的標準和程序。加上在航道保護執法中主體關系復雜、權責不清等原因，使得航道保護執法混亂，有損航道保護工作的嚴肅性，這些都是“珠江-西江經濟帶”航道跨域保護工作中面臨的現實難題。

2.4 生態保護壓力

航道管理面臨的另一個現實難題是由于水位漲落，隨之出現的生態保護壓力。由于水位漲落存在周期性，而這一周期與植物的生長周期存在相互重疊的情況。枯水時，沿岸居民出于生計需要，在退水區種植農作物，改變原有的土壤面貌，隨著長期耕作，退水區的土壤變松最終被沖走，加速航道沿岸土壤流失，最終導致航道泥沙淤積和沿岸滑坡等，不僅破壞航道，也帶來嚴重的生態保護壓力。

此外，現行的《航道法》中，對航道沿線的經濟活動限制力度不夠，各種類型人為活動和經濟活動的破壞，以及片面的經濟發展措施，導致航道通行條件變差，最終影響航道通行效率和航道安全。

3 航道跨域保護加強政策供給與部門合作的對策與建議

3.1 政策供給方面

政策供給是政府頒布特定政策的過程。由于社會生活中普遍存在的利益關系，維護統治階級利益成為公共政策的重要訴求。良好的政策供給，不僅有助于服務型政府的建設，也幫助政府更好地完成經濟、社會發展目標，維護社會公平等。由于政策供給在社會管理中的重要意義，政府在制定政策時，應當尊重客觀現實，努力平衡各方利益沖突，從而實現政策的最優化。

3.1.1 構建跨區域聯合生態補償機制

良好的生態環境是維持“珠江-西江”航道通行條件的重要保障，航道沿岸的植被和綠化將直接影響航道周邊地區水土流失程度，對航道保護具有重要意義。由于“珠江-西江”經濟帶跨度長、不同地區財政收入水平差異大，有關航道的生態保護工作受經費制約明顯，跨區域的航道沿岸、護坡建設和維護等工作質量存在差異，難以持續開展。針對這些問題，應當建立不同省份之間相互協調、合理分配的航道生態保護專項基金，由航道沿岸各省財政和社會資本共同出資，從資金保障入手拓展航道保護的資金來源渠道。工作機制上：(1)可以通過“以電護航”、社會資本投資等多種方式，通過項目收益和吸收社會投資等多種方式建立航道保護專項基金。(2)構建生態補償平臺，鼓勵沿岸居民遷移或減少在沿岸地區的生產、生活活動，并從航道保護基金中劃撥資金進行補償。

除生態補償外，還可以通過制定航道流域綜合治理標準，對航道沿岸生態環境進行協調管理。同時，建立嚴格的航道沿岸產業準入標準，嚴格限制不達標準的企業、經濟體在航道沿岸開展生產活動，通過嚴格執法，構筑“珠江-西江經濟帶”的生態走廊。

3.1.2 推進跨區域航道管理養護法治化、制度化

(1)應當推進航道管理和保護部門改革。突出航道管理部門的獨立地位，減少地方部門對航道管理和保護工作的干預和影響。在航道跨域保護工作中，要突出法律權威，以法律為實施準則，做到航道管理部門依法行政。同時，要明確航道工程等有關事業單位的性質，設置專門的航道建設監管機構等，做到分工明確、權責分明。

(2)應當在現有《航道法》基礎上加快配套法規體系建設進程。我國《航道法》出臺時間較短，需要相應法規體系配合實施。跨區域航道管理保護工作涉及多個行政區域和主體，其形勢和任務必然要求有嚴格統一的工作機制，有必要通過制定規范性文件等方式對航道的管理和養護工作作出明確規定。例如，《航道法》提出了航道通航條件影響評價制度，但沒有規定評價的具體方法和標準等內容，對此，應當加快制定適用于“珠江-西江經濟帶”的《航道通航條件影響評價管理辦法》加以規范。在航道保護范圍的劃分上，廣東、廣西等流域省份的做法存在差異，也需要通過制定《“珠江-西江”航道保護范圍劃定和公布辦法》等規范性文件加以明確和統一等。

3.2 部門合作方面

部門合作是隸屬于不同職能部門或不同地區的部門之間開展合作的過程。“珠江-西江經濟帶”航道跨域保護的部門合作，主要是指粵桂兩地政府之間、航道管理部門之間的跨區域合作，此外也包含政府不同職能部門之間的合作。

3.2.1 加強航道跨域保護部門組織的統一性

成立統一獨立的“珠江-西江經濟帶”航道協調管理部門和工作小組，負責協調各方工作，獨立制定“珠江-西江經濟帶”航道的管理辦法和保護方案，并在管理部門下設職能部門，負責對航道的通行、沿岸建筑、生態、投資等具體工作內容進行處理和整治。從公開文件來看，廣東和廣西兩省(區)政府已于2014年成立了“珠江-西江經濟帶”實施聯席會議，作為經濟帶的最高決策機構。但聯席會議下尚未設置職能部門，目前對經濟帶航道的管理和保護工作，仍然由廣東和廣西省(區)的航道管理部門分別負責本轄區內的航道管理工作，組織形式上不適應跨域管理與保護工作的需要。因此，在全面深化改革的總體要求下，我們應當根據“珠江-西江經濟帶”的工作實際，按照事業單位分類改革的具體情況，對聯席會議的組織構架進行繼續細分、進一步提升會議職能，建立并完善航道跨域管理與保護的協調機制，重點完善省、市、縣三級航道管理體系，落實各部門、各地方航道保護責任。

3.2.2 構建跨區域合作的工作機制

為了提升航道管理和跨域保護的效率，減少不必要的合作成本，除了建立統一的協調管理部門之外，還應當建立規范化的跨地區、跨部門政府間的合作體制機制，不斷加強不同部門在航道通行、船舶管理、沿岸整治、生態保護、水電設施管理等多方面的合作，實現長效機制，保障航道通行條件和通行安全，推動航道沿岸經濟社會的協同發展。

(1)建立健全區域間航道聯合執法機制。要建立權責清單，以職能范圍為依據落實“河長”“堤長”等行政主體的法定職責，建立跨區域航道行政執法的有效機制；要提升航道行政執法的透明度，鼓勵社會監督，促使跨區域航道聯合執法水平的提高；要研究建立“珠江-西江經濟帶”行政處罰自由裁量權基準，充分發揮地方行政主體的積極性，推動據實裁量權向基層的下放。

(2)完善跨域部門間溝通協商機制。加強與珠江、西江流域內水利、交通、航運、公安等部門的協調，積極參與涉及航道權益的水利、水電及其他行業的規劃、建設過程，充分利用江河治理、環境整治、國土開發等改善航道通航條件[1]；利用“珠江-西江經濟帶”聯席會議工作小組這一協作平臺，完善珠江、西江航道管理部門與水利等部門的協調機制，依法參與梯級樞紐調度規程的制定和航道建設與管理等。

3.2.3 積極尋求地方政府支持

各級交通運輸主管部門作為航道保護主體，應當以重點航道為中心、加快推進航道保護范圍的劃定，在航道的日常保護中督促地方政府落實有關責任。同時，要注重與地方政府之間的協調溝通，通過科學的工作機制和合理的人員配置，維持航道管理保護工作嚴肅、公正的形象，為有關工作有效開展提供保障。面對實務中管理混亂等問題，各級交通運輸主管部門要在及時上報的同時，做好與當地政府的溝通和銜接工作，爭取地方政府的理解和支持。

4 結語

珠江-西江流域上接云貴，縱貫兩廣，下通港澳，“珠江-西江經濟帶”航道主干線跨域保護工作，主要涉及廣東、廣西兩省(區)，區域經濟社會發展水平上尚存在差異，部門合作尚有不足。保障航道通行條件和通行安全，推動航道沿岸經濟社會的和諧發展，是當下“珠江-西江經濟帶”航道跨域保護工作的重中之重。“珠江-西江經濟帶”航道跨域保護，需要從政策供給和部門合作兩個方面入手。政策供給方面，可以通過構建生態補償機制等幫助航道保護目標的實現；部門合作方面，則主要是通過成立統一的“珠江-西江經濟帶”航道保護部門，推動跨區域政府部門之間合作機制的構建。展望“一帶一路”戰略的美好愿景，維持“珠江-西江”航道的良好通行條件，對于我國西南部地區產品出海、擴大粵桂二省對外開放具有重要的提振作用，必將成為21世紀海上絲綢之路建設極其重要的一環。

[1]交通運輸部.交通運輸部關于印發全國航道管理與養護發展綱要(2016-2020年)的通知[Z].2016.