關于公益性航道項目建設模式的思考

羅海燕

(廣西壯族自治區北部灣港口管理局，廣西 南寧 530012)

0 引言

近年來廣西水運行業蓬勃發展，航道、港口碼頭等水運基礎設施建設步伐加快，建成了南寧至梧州2 000 t級航道等一批高等級內河航道以及欽州港300 000 t級航道等沿海航道工程。目前內河1 000 t級以上的高等級航道只占廣西內河通航里程的13.6%，比例仍然比較低；沿海公共航道建設與港區開發建設仍存在不協調的現象。在今后一段時期內，廣西仍會大力發展和建設水路運輸通道，提高內河航道等級，實現沿海港口航道不斷提升。

廣西內河航道建設一直以來都采用管理部門(即現在的廣西北部灣港口管理局，以下簡稱北港局)作為項目業主對其進行管理的模式，符合目前廣西的港運發展需求。在2016年廣西的港口管理體制改革以后，沿海港口和沿海公共航道也納入北港局進行統一管理，這意味著今后內河航道和沿海公共航道都將由北港局擔任業主進行建設并開展項目建設管理工作。由于內河航道和沿海公共航道主要使用國家資金進行投資建設，且不直接產生經濟收益，因此統稱為公益性航道。那么如何更好地對公益性航道建設項目進行有效管理就成為一個值得探討的問題。

1 公益性航道項目建設管理現狀

1.1 管理模式特點

航道建設項目具有投資高、工程量大、涉及面廣、周期長的特點，一般為了兼顧管理工作的需要，還會配套有船舶建造、站房建設、信息化建設等內容，是一個復雜的系統工程。由于公益性航道使用的是國家資金，廣西乃至國內基本上都是航道管理部門作為項目業主進行建設管理，采用從規劃、立項、設計、招標施工、驗收交付使用到管理養護一條龍的全負責模式。廣西區內航道建設的項目業主主要是北港局，前期工作主要由局內有關部門進行開展推進，項目進入施工階段，則成立建設指揮部，從本局或者從分局和直屬航道局抽調工作人員，進駐施工地點，開展施工期的管理，直到項目交工或竣工后交付給管養單位。對項目內每一項內容進行單獨的招標和施工，需要進行一對多的協調和管理的工作。

1.2 管理模式的利弊分析

1.2.1 利

北港局作為國家事業單位，責任心強，對國家資金的使用把控比較嚴格，確保高效地發揮國家資金的效能；項目竣工交付后的管理養護單位也是北港局的各沿海分局或者直屬航道管理局，能從管理者的高度去對項目的建設進行控制；由于是管理部門也是養護部門，對航道的特點比較熟悉，在施工中遇到問題也能較好地解決；能通過項目鍛煉一批批工作人員，提高人員素質，積累工作經驗，便于管理工作的有效開展。

1.2.2 弊

北港局以前只管內河航道，現在是內河和沿海的公共航道都要管，以前水運建設發展慢，現在進入高速發展的時期，國家和區內的幾個規劃更是預示著將會有更多的航道建設項目提上日程，而且現在管理部門人員都趨于精減，若有幾個項目同時施工，將難以抽調足夠的技術骨干；在人員抽調之后，會使原來所在的部門出現人手不足的情況，對管理工作不利；且抽調人員也不一定是專業的項目管理人員，在項目管理方面難免經驗不足，對項目建設本身不利。

2 公益性航道項目對幾種水運工程建設管理模式的適應性分析

2.1 設計—招標—建造(DBB)項目管理模式

設計-招標-建造模式(Design-Bid-Build)是一種在國際上比較通用且應用最早的工程項目管理模式之一。DBB模式與目前管理部門為開展單一或多個建設項目組建專門的組織機構的形式比較類似，但航道建設工程項目往往要經過規劃、設計、施工等環節，并要求嚴格按照相關的法定程序開展，整個項目開展周期較長，這就對業主單位提出了較高的項目組織管理水平能力要求。

按以往廣西內河航道建設規模需求，業主單位現階段還能勝任此項工作，但由于沿海航道的職責增加，航道建設項目將有更大的規模和更高的技術。為加快廣西北部灣開放開發，配套港口建設項目，將面臨更加復雜的組織管理和緊迫的工期安排，以行政人員為主的管理部門在增加職責和工作內容的情況下捉襟見肘，這種傳統的航道建設項目管理模式也應該進行相應調整。

2.2 建設管理(CM)組織模式

建設管理模式CM(Construction Management)是從建設項目的規劃或者立項后，聘請業內具有施工經驗的CM團隊(或CM經理)參與到建設項目實施過程中來，可以為設計部門設計人員提供施工方面的建議且隨后負責管理施工過程，也就是采用職業經理人和團隊模式介入建設項目管理。

公益性航道由管理部門作為業主進行規劃和設計及總投資上的把控，有利于發揮國家資金的最大效能；而CM單位通常是設計、施工聯合型的企業集團，具有設計、施工綜合管理能力，由CM單位進行日常工作的開展和協調，能彌補業主在施工管理人員和經驗上的不足。但目前我國水運行業尚處于設計、施工企業相對獨立的階段，能夠承擔CM項目經理的從業人員還不多，因此現階段要在廣西開創使用此種管理模式的外部條件仍不夠成熟，幾乎沒有可選擇的企業和團隊。

2.3 設計、采購和施工總承包(EPC)模式

EPC總承包模式是一種更為“簡單粗暴”的承包管理模式，建設項目業主將建設項目一次性發包給總承包單位，發包內容包括整個建設項目的設計、采購、施工等，總承包方對所承包的建設項目全過程進行負責，項目完成后向業主單位提交一個符合合同約定的結果。這種模式類似于政府采購服務的模式，由甲方提出總體目標和具體要求，至于如何實現由乙方負責，甲方要求最后結果，對過程不再參與。該模式的確有利于提高效率，減少損耗和制約，并避免建設項目各個環節的銜接產生的各種矛盾和問題。

這種模式在我國水運工程行業內已經得到推廣和應用，目前在廣西有少數內河航段的年度維護疏浚任務已交由通過政府采購的水運工程建設企業去完成，若能應用到管理部門作為業主的大型公益性航道工程建設當中，業主只需要面對一個總承包公司，由總承包公司去協調和管理項目內部各分項工程的承包商，就能較大程度地減少業主工程管理的成本和風險。此種模式最為可能在現在為管理部門所引用和嘗試。

2.4 水運工程項目管理承包(PMC)模式

PMC模式是由建設項目業主委托一家項目管理承包公司對項目進行全面的管理承包。這里說的承包是管理上的承包，并非EPC模式概念中的承包。PMC模式就是從頂層設計的規劃開始，到建設項目定義，對具體項目進行招投標，以及對設計、施工、監理、采購等過程進行全面管理。

PMC模式使項目管理更加趨向于作為業主的管理部門的“替身”角色效應，也進一步提升了項目管理的系統化、集成化和專業化，與當前建設項目管理需求提高相匹配，能有效解決日益提高的項目質量和效益需求與落后的管理模式和能力水平的矛盾；同時通過其特有的成本管理方式，即節約投資利益分成和超過投資責任承擔的方式，自然形成有效的激勵機制，并在一定程度上節約投資。

但是當前國內的PMC承包商的能力和從業水準與現實要求還是有一定的距離，尤其是服務質量和管理費用的性價比并不高，這往往與傳統通過競標壓價方式來選擇PMC承包商有直接關系，導致PMC從業隊伍得不到應有報酬，隊伍水平能力難以提高。PMC模式理念是較為先進的，但在國內的實際應用中受到較多因素制約，難以得到有效推廣。

3 公益性航道建設管理模式新思路

當前廣西航道建設管理面臨廣西北部灣經濟區國家戰略規劃的開放開發建設機遇，航道建設管理部門也面臨著隊伍精簡與建設項目數量增加、質量要求提高、時間效率壓縮等挑戰，因此現有項目管理模式迫切開拓新思路。

(1)廣西航道建設工程項目要提高管理水平，就要根據項目的特點以及管理部門的技術力量和人力資源等實際情況探索和選擇新的建設管理模式。

(2)可以選取個別航道建設項目作為試點，積累經驗再加以推廣應用。如：項目總投資較小，周期較短的航道工程可以選擇傳統的DBB模式完成傳統建設項目；項目總投資較大，包含的建設內容較多，需要多個承包商共同協作才能完成的航道工程可以選擇EPC模式；項目工期緊張，需要分階段同時施工同時設計的項目，可以考慮采用CM模式。

(3)管理部門的大膽創新、勇敢嘗試實際上也是一個對市場進行培育的過程，促進廣西水運工程建設管理市場的改進升級，刺激其與國內、國際先進的管理模式進行融合接軌，未來也給管理部門提供更多可選擇的管理團隊和管理方法。

4 結語

航道建設是重要的水運基礎設施之一，是提高水運發展能力的重要保障。廣西航道建設在新的管理體制和更高水平的管理要求下，應積極探索航道建設新模式新思路，對進一步提升管理效能具有重要的現實意義。

[1]潘海濤.中國水運工程項目管理模式應用研究[J].水運工程，2009(4)：1-6.