淺談城鄉規劃編制存在的問題與對策
——以重慶市墊江縣為例

李波

（重慶市墊江縣規劃服務中心 墊江縣 408300）

城鄉規劃制定，既要考慮產業發展和城鄉建設的需求，又要關注民生、生態等更基本更長遠的問題，還要能夠統籌并合理確定一定時期內的城鄉空間布局、城鎮發展方向和規模，協調各方面在發展中的關系，統籌安排好各項建設。因此，提高城鄉規劃編制的科學性對協調城鄉空間布局、改善人居環境，促進城鄉統籌發展具有重要意義。

1 墊江縣基本概況

墊江縣位于重慶市東北部，“上接巴渝之雄，下引夔門之勝”，距重慶主城區120km，幅員面積1518km2，人口97萬，轄2街道、22鎮、2鄉，是重慶1h經濟圈和渝東北翼的重要節點，渝川東部的陸上交通樞紐，素有“牡丹故里”、“千年古縣”的美稱。2017年底，實現地區生產總值276.8億元。社會消費品零售總額105億元。一般性公共預算收入19.5億元。城鄉常住居民人均可支配收入分別達31889元、13979元。圍繞生態宜居城市建設，規劃引導縣城常住人口增加到約20萬人，縣城建成區面積突破17km2。

2 墊江縣城鄉規劃編制存在的問題

近年來，按照“有規劃、有人管、依法管”思路，以“法定城鄉規劃全覆蓋”為抓手，狠抓規劃編制體系建設，先后完成城鄉總體規劃、城市總體規劃修改、控規整合、美麗山水城市等30余項專項規劃、文化路片區等重要片區城市設計以及24個鄉鎮總體規劃等一批規劃成果，基本構建起以總體規劃為核心、詳細規劃為基礎、各專業專項規劃為支撐的城鄉規劃體系，但仍然存在以下不容忽視的問題：

2.1 規劃系統性不夠

各類規劃在空間管控要求的系統性上協調不夠，造成重大基礎設施、產業、人口等空間布局不一致，一旦項目落地，各類規劃修改流程復雜、論證周期長，增加項目建設與行政管理成本。

2.2 引領作用發揮不夠

各專業規劃自成體系，重目標性編制、輕落地性保障，編制深度達不到項目實施要求，與城市規劃的融合度不夠，對規劃項目選址以及城市整體功能布局、空間形態、品質提升沖擊較大。

2.3 規劃宜居性不夠

墊江城市控規確定的居住類凈用地總量約1000萬m2，規劃居住建筑總規模約1938萬m2（含已建），按人均建筑面積40m2換算，30km2建設用地范圍內可供居住人口45萬～50萬人，每平方公里人口密度達2萬人，開發強度偏高。

2.4 規劃調整隨意性大

建設單位對規劃方案的前期研究深度不夠，對城市公共利益和城市品質考量不多，從規劃制定到竣工驗收，規劃調整成為常態，申請隨意性大、次數多，造成行政管理成本增加。

2.5 規劃編制運作機制不暢

規劃編制項目采用“低價中標”，嚴重制約規劃編制質量，對因工作需要開展的規劃研究項目基本上無經費保障，導致規劃整體科學化水平滯后周邊區縣。

2.6 鎮鄉規劃編制保障乏力

因鄉鎮財力有限，編制經費缺乏保障，造成市對縣的鄉鎮規劃編制實績考核難以完成，規劃管理人才隊伍急需加強。

3 提高城鄉規劃編制科學化水平的對策

3.1 強化規劃系統性

堅持目標導向、問題導向和實施導向，高水平編制新一輪城市總體規劃。依法加強各類規劃編制和審批管理，下位規劃無條件服從上位規劃。充實完善各級各類規劃，圍繞縣域、縣城、鄉鎮、村四級，法定規劃、專項規劃、專業規劃三類空間規劃體系，補齊村規劃不健全的短板。推進“多規合一”落地法定化工作，構建城鄉規劃、土地利用規劃、生態空間管控規劃和其他規劃“多規合一”，做優生態空間、農業空間、建設空間，科學劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線。

3.2 注重規劃前瞻性

加強城市發展前沿問題研判，實施“城市雙修”工作，推動停車難、交通擁堵、有山望不見山等“城市病”綜合解決。嚴控城市開發強度，下調城市整體容積率，推動城市發展由外延式擴張向內涵式提升轉變。增強規劃“留白”意識，控制好各類建設用地合理比例，全面保障城市交通、公用、公共服務等民生設施用地的有效供給。優化城市功能布局，疏解現有城區功能，提升東部新區集聚功能。

3.3 維護規劃權威性

增強“規劃即法、守法如山”意識，重大規劃編制、項目選址、設計方案均應提交縣規委會審議。涉及用地和空間布局的專業專項規劃應經縣規委會辦公室綜合平衡后納入控規管理。強化規劃實施全過程監督，從嚴查處違法違規建設。制定我縣城鄉規劃目標和實施狀況的評價制度，不斷發現城市發展中存在的問題，依法完善規劃，動態維護規劃。

3.4 嚴格空間形態管控

嚴格道路、濱水岸線、視線通廊等公共空間規劃管理，注重高鐵站前片區與三合湖片區道路的可達性設計，預控好牡丹大道與文筆大道、東方大道節點的交通組織形態。加大建筑立面色彩、材質、屋頂等方面的綜合治理，將有關內容作為控規編制的強制性內容，納入招拍掛出讓條件。建立控規管指標、城市設計管形態的“雙控”機制，從空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面統籌城市建筑布局，提升城市品質。

3.5 彰顯城市特色風貌

加強對牡丹文化、耕讀文化、康養文化的挖掘、保護、利用、弘揚，把歷史文脈有機融入城鄉風貌和美麗山水城市規劃之中，確保歷史文脈綿延相傳。嚴格生態紅線和山水綠本地管控，以明月山背景山體、城市連綿山體、城中湖等空間要素為特色，塑造具有高識別度的空間格局。加強臨山、濱水地區密度分區管控和建筑高度控制，逐步形成疏密有致的城市特色空間風貌格局。

3.6 加大編制經費投入

切實完善縣級財政安排規劃經費的渠道和機制，增加規劃研究、城市設計和規劃編制經費投入，探索建立規劃編制經費和工作經費計入土地成本機制，積極爭取市級安排的專項編制經費。

4 結語

習近平總書記強調，“城市規劃在城市發展中起著重要引領作用”，明確指出了城市規劃的戰略地位。當前，全縣正處于全面建成小康社會、推進新型城鎮化和城市轉型發展的關鍵階段，規劃要盡可能地協調各個系統在用地、空間組織和建設活動中的關系，妥善處理出現的矛盾，使整個區域的經濟、社會發展與人口、資源、環境相協調努力實現可持續發展，就必須科學編制城鄉規劃，增強規劃的前瞻性、綜合性、整體性、系統性、協同性、特色性。只有如此，才能從根本上提高城鄉規劃科學化水平，解決規劃編制中存在的問題，才能真正實現規劃的戰略引領和剛性控制作用，才能為建設山清水秀美麗墊江，推動高質量發展，創造高品質生活，實現“一個建成、六個顯著”，建設“三地一心一城”、推進富民強縣升位提供規劃支撐和保障。