基于蒙東地區與東北三省協同發展視角下的生態補償法律制度研究

顧元吉　頓楠

摘 要 振興東北是黨中央作出的我國現代化建設的重大戰略布局，推動蒙東地區與東北三省協調發展是推動地區經濟協調發展的重要舉措，但在當前發展階段，三省一區協同發展還存在一系列亟待解決的問題。其中渾善達克、科爾沁、呼倫貝爾沙地和大興安嶺等地均屬于脆弱生態系統，生態補償法律制度建設勢在必行。在此背景下，首先，本文對蒙東地區與東北三省區域協同發展過程中與生態環境保護之間矛盾進行了分析；其次，對國內生態補償法律制度現狀進行分析；最后，綜合以上內容提出三省一區共建生態補償法律制度的路徑。

關鍵詞 蒙東 東三省 協同發展 生態補償 法律制度

作者簡介：顧元吉，呼和浩特民族學院講師，博士；頓楠，中央民族大學經濟學院在讀博士，內蒙古商貿職業學院講師。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.319

2004年“振興東北”戰略實施以來，蒙東地區與東北三省協同發展進程中，一些草原、林地、沙地被國家列為“限制開發區域”，對三省一區的協調發展產生一定的約束作用。2018年，習近平總書記在東北三省考察并主持召開深入推進東北振興座談會時發表重要講話：“良好生態環境是東北地區經濟社會發展的寶貴資源，也是振興東北的一個優勢。要把保護生態環境擺在優先位置，堅持綠色發展?！币虼?，在區域協同發展過程中，生態環境安全是前提條件，而生態補償對生態環境保護具有極其重要的意義。目前，我國的生態補償是在法律條件約束下開展自然資源利用，向生態利益的受損方提供一定的合理補償，從而協調經濟與生態效益之間的關系，不斷推動生態環境實現可持續發展的過程。

一、 區域協同發展與生態環境保護矛盾突出

蒙東地區與東北三省是我國緯度最偏東北的地區，大部分處在中溫帶和寒溫帶，是一個較為完整的生態系統。其中蒙東地區擁有大片森林草原，資源開發蘊含著潛在的巨大經濟效益。蒙東地區是經濟欠發達的少數民族地區，與東北三省以及京津冀發達省份相鄰。經濟發展與東三省及京津冀相比卻差距很大。一方面接受發達省份輻射的地緣優勢，另一方面也承接著發達省份落后的產業轉移。為了擺脫貧困落后的局面，在過去城鎮化、工業化過程中由于片面追求經濟發展，對自然資源的不合理開發規模越來越大，造成了蒙東地區和東北地區非常脆弱的地表生態系統。特別是一些高耗水、耗能和產生大量污染排放的電力、化工、冶煉、生物制藥等行業，極大地降低了該地區全國重要生態功能區的作用。這種開發得不到有效的限制，將與國家京津冀風沙源治理工程、退耕還林、還草、還牧和防風沙等生態環境建設工程產生矛盾，蒙東地區作為東北、華北和全國重要的生態功能區的作用將受到極大的損害。

二、國內生態補償法律制度分析

（一） 生態補償內涵

我國“生態補償”的含義經歷了從生態學意義到經濟學意義的發展，具有多重含義，其中主要分為自然、生態學以及環境經濟領域的三種“生態補償”含義。有的學者也將其概念分為廣義和狹義概念，其中廣義的包括污染環境的補償和生態功能的補償，狹義的則主要是指對生態功能的補償。最初的生態補償原則是“污染者付費原則”。但隨著生態補償內涵逐漸拓展，“誰受益，誰補償”、“誰保護，誰受益”生態補償原則基本思路得到了學界的共識。這里需要明確的是，“生態補償”與“生態補償機制”不是同一個概念，但可以認定為“生態補償機制”是“生態補償”的具體化和制度化。生態補償本身具有很強的地理學特征，區域是解讀生態補償問題的突破口，生態補償涉及不同的區域，區域的利益主體在不同情況下，便產生了“區域生態補償”的概念。

（二）區域生態補償機制內涵

一般意義上的生態補償與區域生態補償的主要差別在于所協調的一般是區域主體之間的利益關系。“區域生態補償機制”是指以促進生態環境保護和區域可持續發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本和發展機會成本，運用政府和市場手段調節不同區域之間利益關系的公共制度。

三、生態補償法律制度現狀

2005年，《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》首次提出“加快建立生態補償機制”以來，我國對生態補償機制建立和完善日趨重視。2016年國務院正式發布了《關于健全生態保護補償機制的意見》，吉林省、內蒙古也相繼出臺了關于健全生態保護補償機制的實施意見。截止2017年，全國已出臺超過300項與生態補償直接相關的法律法規。但其生態補償這一關鍵詞僅是在《憲法》、法律及部門規章層面涉及，缺少實際而具體的法律規范，其中針對草原、湖泊、森林等的具體生態補償相關權利、義務、補償內容都缺乏清晰的界定。

（一）生態補償法律體系沒有形成

我國現行生態環境保護法是基于2014年《環境保護法》修訂的，隨著經濟發展、技術進步與生產方式的轉變在實施過程中存在著一定銜接不暢，且生態補償的法理性依據尚不完善，《生態補償條例》尚未出臺。目前，地方以及有關部門所施行的行政法規以及制度政策等大多是指導性、原則性的意見，具有一定的地方性特征。如全國指定出臺了《關于健全生態保護補償機制的意見》，內蒙古與吉林具體實施意見也隨即出臺，在實施過程中僅僅在地區內具有一定的使用價值，普適性不足。盡管中央、地方出臺了補償政策，但由于缺乏相應配套法律法規的硬性約束和協商機制，生態補償的實施效果也不盡如人意，往往是象征意義大于實際意義。

（二）生態補償的主、客體受到一定限制

目前，國內生態補償主要以中央政府補償為主，采取對地方政府或者地方政府之間的財政轉移支付形式，具有強烈的政治色彩，市場作用不突出。與國外相比，我國的生態補償中社會參與度較低，補償資金的渠道也相對單一。隨著區域經濟發展，特別是近幾年城鎮化、工業化的快速推進，生態補償參與主體范圍也在不斷擴大，但主要還是以中央、地方政府、村委會、農牧民等直接利益相關者參與較多，而鄉鎮政府、企業和社會公眾、環保組織、科研機構、中介組織、媒體等潛在的受益相關者參與的方式和范圍受到了一定的限制。

（三）生態補償標準、范圍及方式比較單一

我國不同地域具有不同自然地理環境、氣候、生活水平及經濟結構，在對蒙東地區和東北三省生態補償標準的測算中，該定價機制是在國家定價基礎上出臺的補償機制，內容過于簡單，實際操作性不強。蒙東地區和東三省涉及草原生態補償基本處于探索階段，“輸血型”補償過多，“造血型”補償較少，這種生態補償本意是通過直接發放給農牧民補貼，鼓勵他們減少牲畜的數量，以此來恢復草原，但往往忽略了“誰提供，誰受償”原則中生態系統服務提供者的“適合”水平，效果卻適得其反。

此外，由于存在草原權屬不明晰，即《憲法》明確指出，草原是國家資源歸國家所有，但公民具有占有權及使用權，這就在一定程度上造成了“公地悲劇”的形成，也是草原生態遭到破壞的主要原因之一。

四、區域協同發展視角下的生態補償法律制度完善

（一）有效推進和完善生態補償區域立法，建立科學有效的生態補償機制

生態補償立法的缺失是阻礙和限制生態文明建設的重要原因，雖然《生態補償條例》尚在修訂討論中，但要求我們必須要積累總結各地的實踐經驗，以法律形式將補償范圍、標準、方式、組織體系等方面的制定和實施確立下來，不斷推動生態補償工作走上法制化的軌道。大興安嶺林區、呼倫貝爾草原、遼河流域等是蒙東地區與東北三省的重要生態屏障，對其經濟及生態環境的協調發展具有重要意義。因此，應構建完善蒙東地區與東北三省區域生態補償法律制度，突破地區行政與立法權限，實現區域共同立法，不斷完善生態補償在三省一區的聯動機制，對生態補償原則與具體辦法進行清晰界定。

（二）明確破壞主體即補償主體原則，確定政府與市場相融合的立法目的

生態補償實踐中的補償主體和受償主體，可以按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”這一原則來確定。以蒙東地區為例，蒙東地區向東三省地區提供較好的自然資源（包括草原、森林、水資源等），卻由于缺乏技術、設備，喪失了發展機會，受益的東三省應對蒙東地區進行生態補償。反之，若蒙東地區提供的生態服務不能滿足東三省地區的需求，則蒙東地區政府就成為補償主體。私人與企業之間也如此。此外，生態補償是有條件支付的，無論是政府還是市場都是相互融合的補償方式，這里兼顧了“法定”和“約定”的兩重屬性。

（三）鼓勵區域補償的社會參與，完善補償資金渠道與補償標準法律化

通過媒體宣傳和在公共場所設立加強生態文明建設宣傳點，充分調動鄉鎮政府、企業和社會公眾、環保組織、科研機構、中介組織、媒體等各方積極性參與到生態補償過程中，加強生態補償的科普教育和大眾宣傳教育。生態補償可采取貨幣、無償勞動、稅收優惠政策等多種形式。蒙東地區與東北三省地區可以嘗試從實施生態稅和碳基金入手探索新型生態補償公共財政收入制度，草原生態補償機制也可以參考此種方式。另外，生態補償標準需根據適用的區域、主體客體、利用方式以及當地經濟發展水平等多種因素確定，當地政府要依據市場對資源的供求情況，通過各方生態補償主體協商的方式達成協議，并利用公權力來保障生態補償的落實。

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