業主委員會制度與城市居民自治的關系研究

摘 要 業主委員會制度，為一類與所有業主公共事務管理工作相關的法律制度，而城市居民委員會，它是一種傳統的基層群眾性自治組織，二者對于城市的和諧社會建設有著不同程度的重要意義。但在實踐中，由于業主委員會缺乏代表業主參與訴訟的主體地位，出現業主維權難等問題，因此，深度解讀業主委員會與城市居民自治兩者間的相關性，能夠探尋出一個處理業主委員會與城市居民委員會間現存問題之雙贏路徑就顯得十分必要。

關鍵詞 業主委員會制度 居民委員會制度 城市居民自治 業主自治

作者簡介：榮川豆，陜西省銅川市耀州區人民檢察院新區檢察室，科員，主要從事民行工作。

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.321

業主委員會制度，實質上是指定物業管理區段中的所有業主，依照相關法律法規選舉生成的業主委員會，進行實現對所有業主公共事務進行管理的一類法律制度。不可否認，業主委員會制度能夠起到實現區域內居民自治的作用。但是，在我國現有的居民自治制度中，無論沿襲多年的城市居民委員會制度，抑或新起的業主委員會制度都不能夠很好的發揮民主自治的作用。而事實上，在司法實踐中需要即時解決的物業管理糾紛是相當多的。因此，探究業主委員會與城市居民自治的關系是頗具理論意義與現實意義的。

一、我國業主委員會制度運行現狀

業主委員會，也被叫做居住小區物業管理委員會，其是小區中產權人、使用人在產權人大會選舉過程中形成的，能代表該物業區域中產權人、使用人主體權益的物業管理主體。 從法律視角出發，業主委員會作為業主大會的執行機構，其主要負責業主大會決定的具體事務的執行與管理。在本世紀初期，我國相關部門頒布了《物業管理條例》，首次在行政法規級別的規范性法律文件中使用了“業主委員會”一詞，進而在法律層面上創建了中國的業主委員會制度。

（一）我國業主委員會

我國法律理論界普遍對業主委員會做出如下定義，即其是物業管理區域中的業主群體，結合業主大會議事相關規則，通過選舉而產生并維護、代表所有業主主體利益的基層群眾自治組織。業主委員會是業主大會的常務機構及建筑區劃內建筑物的管理機構。法律規定業主委員會的性質，它既不是法人，也不是獨立的非法人組織（非法人團體）而僅僅是特定的民事主體，即業主團體的代表機構。在《物業管理條例》中，業主委員會被定義為是業主大會的主要運行機構，而對于業主委員會的法律地位和性質的定性十分模糊，在理論界也有不同表述，顯然法律并未明確賦予業主委員會代表全體業主參與訴訟的主體資格。

（二）業主委員會的職責及其與業主大會的關系

結合《物業管理》中的相關內容，業主委員會業務在運行過程中主要承擔的職責有：匯集相關人員并召開業主大會，對物業管理工作運行實況做出詳細報告；全權代表業主和業主大會，聘用具有一定社會資質的物業管理服務企業簽訂物業服務合同；及時了解業主、物業使用人的意見和建議，監督和協助物業服務企業并簽署相關合同條約；監管合同中各規定的實施情況等。

業主大會是由同一物業管理區域內的建筑物區分所有權人，實質上就是業主參加構成的會議機構，其通過會議的方式進行運轉，是同一物業管理區域內所有業主組成的自治機構，是同一物業管理區域內物業管理的最高權力機構，其所作出的決定對全體業主具有約束力，同時對業主委員會也具有約束力。因此，根據我國法律法規的規定，我國《物業管理條例》將業主委員會規定為業主大會的執行機構。雖然業主委員會也能做出有關物業管理的意思表示，但這都是以業主大會的授權為前提和實現物業管理的需要，類似于公司法中股東會與董事會的關系。這樣規定并不必然約束了業主委員會的活動空間，業主委員會可以在業主大會的授權及按管理規約的規定行使自身職責。因此，相對于業主大會的意思決定機構而言，業主委員會僅是業主大會的執行機構及日常管理機構。業主委員會應向業主大會及業主負責并報告工作，受業主大會及業主的監督，以保證業主自治機構的有效運作。因此，在我國，業主委員會就是業主大會的執行機構。

大體上分析，業主與業主委員會兩者在發展過程中重點關注如下兩方面問題：（1）住宅維護、檢修與相關服務項目；（2）小區的公共事務，包括如何設置物業小區的公共活動場所和設備，如何維護小區治安，如何制定公共費用標準，及對業主委員會自身的各類意見與建議等。維護業主的合法權益，是業主委員會將自體職責有效發揮的重要形式之一。

（三）我國業主委員會的運行現狀及面臨的困境

業主委員會在組建方面時常舉步維艱，目前成立業主委員會的小區在所有物業小區中所占比例很小，而且各個地區發展業主委員會的數量也很不均衡；業主委員會建立以后，在實際運作中也飽受挫折，維護業主的合法權益乃業主委員會的主要職責，但在實際運作中，業委會維權的成功率非常低，據統計，目前70%以上的小區都存在維權難的問題。很多業委會在與開發商和物業公司的對抗中，甚至出現了暴力沖突的現象。業委會的居民參與也嚴重不足，其成員構成多為老、弱、病類居民；此外，業主對業委會成員行使權力方面多為不滿的現象也很普遍。根據業主委員會目前的運行情況，不難看出，其所存在的問題主要有以下幾個方面：

第一，業主委員會組建艱難。召集符合法定人數的業主參加業主大會十分不易，而業主委員會又由業主大會選舉產生，加之，大部分業主因互不了解相熟而敷衍了事的行使或放棄選舉權，故而使業主委員會的組建變得異常艱難。

第二，業主委員會的職、權、責界定失衡。很多本應由業主大會決定的事務最后都由業主委員會代為決定并執行，使得業主委員會擔任裁判員與運動員雙重角色，致使業主委員會的職、權、責界定不清。

第三，業主委員會權利行使狀況令人堪憂。現實中的業主委員會行使權利時或濫用權利或完全擱置。

第四，居民參與不足。目前新建的小區中，有些業主對小區公共事務漠不關心，主要表現為：一方面，不關心業主委員會的工作，而存在更多的是搭便車的心理；另一方面，對業主委員會的工作橫加指責，這往往挫傷了投入大量精力和熱情于業主委員會工作的業主。

二、我國城市居民委員會制度存在的問題

我國城市居民委員會是基層群眾性自治組織，它在民主政治、市場經濟、文化發展及城市治理中承載著巨大的社會功能，發揮著不可替代的作用。

居民委員會要實現其管理職能，需有三個基礎：一是政府支持，主要體現在“良法的制定與執行”等方面；二是社區工作，主要是居民及其他組織對居委會工作的參與；三是居委會自身、即工作人員的自治與法律意識等綜合素質等。只有三者合理配置，良性互動，居委會的管理居民自治之功能才能充分發揮出來。然而，實然與應然之間總是差距較大，居委會的管理現狀并不理想， 其在運行中面臨著重重困境：（1）居民委員會缺乏“群眾自治”的可操作性和可行性。（2）居民委員會委員缺乏與社區居民的直接權利義務的關聯性和代表性。（3）在接受監督制約層面，居民委員會作為一個管理居民自治的組織，缺乏配套的監督制約機制。 （4）居民自治法制建設中現行法制體系嚴重之后于居民自治實踐。其總體上還處在主要依靠政策法規運作的階段。 （5）居民委員會濫用自治權。常常超越居民，而以管理者自居。 （6）業主自治是居民自治的一種重要形式，然而二者的關系至今仍未理順。

三、將業主自治納入居民自治之構想

現行法律將業主委員會、居民委員會均確立為自治組織，其二者有著同樣的致力于居民自治的功能及目的，但由于種種原因和障礙，二者又不能很好的發揮其自治功能，因而，重新確立居委會的法律地位，優化業委會和業主大會的結構體系，進而將其納入到居委會的自治體系中，實現二者的一體化，已顯得十分必要：

（一）澄清居委會的性質及職能

明確居委會的法律地位與性質。能動發揮其監督和制約雙作用，這樣一來，消除了業委會與居委會同作為自治組織而具有平等地位的情況，便于將其納入居委會的自治體系。

（二）改革居委會體制，將業委會納入居委會自治體系

將業委會納入居委會自治體系，一方面，避免了業委會無人指導與監管的尷尬局面，發揮其在所屬小區的自治功能，更好的維護業主權利，服務于居民，另一方面，使居委會有了下一級的自治管理對象，豐富居委會工作內容中的自治事項，使其在自治方面有事可做。可將能夠轉讓的事務，以有償方式盡可能地轉讓給社區服務站和社會組織。從而弱化職能行政化的傾向，加強自治職能。

（三）提高居民參與意識，加強居民參與體制改革

一是將志愿精神發揚出來，重視并加大社區志愿者團隊的建設力度，采用宣傳教育等形式去培養居民參與意識與主動性，舉辦各類能夠增強居民歸屬感的活動；二是認真做好居民參與體制的革新，采用多樣渠道將居民參與整合至制度化線路。持續完善社區居委會直選體制，以社區發展現狀為基點，革新并健全居民參與決策體制，拓展居民參與的業務范疇，可以居民會議、社區領袖的培養等為基礎，摸索民主自治、民主管理及居委會和業委會規范管理的新方法。

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